2018年3月28日，財(cái)政部發(fā)布財(cái)金[2018]23號《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》(以下簡稱23號文)，以應(yīng)對地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中存在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。PPP是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要模式，23號文的出臺從規(guī)范金融企業(yè)的角度延續(xù)了政府加強(qiáng)PPP融資監(jiān)管的政策導(dǎo)向。筆者從股權(quán)融資和債權(quán)融資的角度來談?wù)勜?cái)金[2018]23號文對PPP融資的影響。

一、對PPP項(xiàng)目股權(quán)融資的影響

23號文細(xì)化和明確了財(cái)辦金[2017]92號對PPP項(xiàng)目資本金出資的監(jiān)管。對于92號文規(guī)定的“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的”，理論界和實(shí)務(wù)屆一直有不同的解讀。此次23號文則直接明確規(guī)定：

1、(國有金融企業(yè))不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資本金。

2、按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。

因此，按照這個(gè)規(guī)定，明股實(shí)債的股權(quán)融資模式和小股大債的資本金模式是行不通了，PPP項(xiàng)目股權(quán)融資可供操作的可能就是以下幾種模式。

1、引入真正的股權(quán)投資基金。不能引入債務(wù)性資金和明股實(shí)債型基金，那么PPP項(xiàng)目股權(quán)融資只能引入股權(quán)投資基金。關(guān)于股權(quán)投資基金是否必須和社會(huì)資本同股同權(quán)，筆者認(rèn)為有一定討論空間。如果股權(quán)投資基金承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目公司當(dāng)年利潤為虧損的時(shí)候不得要求分紅，那么即便公司章程規(guī)定股權(quán)投資基金享有優(yōu)先分紅權(quán)，筆者認(rèn)為這個(gè)行為仍然構(gòu)成股權(quán)投資行為，而不應(yīng)認(rèn)定為明股實(shí)債。

2、關(guān)于注冊資本+資本公積=項(xiàng)目資本金模式的討論。筆者近期經(jīng)常被問到這種項(xiàng)目資本金模式。嚴(yán)格從政策規(guī)定來講，只要資本公積是股東自有資金，那么該模式從形式上是不違反政策規(guī)定的。不過，筆者認(rèn)為該模式的實(shí)用性還有待檢驗(yàn)。資本公積不像以前的股東借款用起來那么方便。資本公積有法律嚴(yán)格限定的用途。雖然該模式不如股東借款方便退出，但是也有一些好處：第一，股東之間約定不按照出資比例設(shè)置股權(quán)比例，部分股東超出注冊資本比例的出資放入資本公積。例如，政府出資比較多，但是擔(dān)心超過50%，所以放入資本公積。筆者認(rèn)為，首先，股東之間不一定非要通過資本公積實(shí)現(xiàn)股權(quán)比例的配置;其次，股東出資放入資本公積，該部分出資不能享有對應(yīng)的股東權(quán)利。因此，這個(gè)好處是有一定代價(jià)的。第二，資本公積的設(shè)置可減少法定盈余公積的計(jì)提，減少項(xiàng)目公司資金沉淀。因?yàn)?，?dāng)法定盈余公積累計(jì)計(jì)提至注冊資本的50%時(shí)，可不再計(jì)提。如果注冊資本變小，那么法定盈余公積計(jì)提總額也變少，可以減少項(xiàng)目公司資金沉淀。

二、對PPP項(xiàng)目債權(quán)融資的影響

應(yīng)該說，國家監(jiān)管部門一直注重對PPP項(xiàng)目債權(quán)融資的監(jiān)管，23號文的大部分規(guī)定也是延續(xù)了這些監(jiān)管，比如不得要求地方政府提供承諾或擔(dān)保等。不過23號也有一些新的值得引起大家重視的監(jiān)管動(dòng)向。

核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性

23號文規(guī)定：“項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，國有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。”

合規(guī)性很好理解，但是完備性就不那么容易理解。完備性是否意味著地方政府必須要完成PPP政府付費(fèi)所需的全部手續(xù)?比如，PPP項(xiàng)目支出列入中長期財(cái)政規(guī)劃，納入人大預(yù)算。在PPP項(xiàng)目建設(shè)初期，融資需求已經(jīng)產(chǎn)生，但是PPP項(xiàng)目要到運(yùn)營期才產(chǎn)生支出責(zé)任，一般來說要到運(yùn)營期才能做到每年正式納入人大預(yù)算。

國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件

對于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。這個(gè)其實(shí)也是PPP監(jiān)管部門一直強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，此次從規(guī)范金融企業(yè)的角度再次對PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作提出了硬性要求。

綜上，23號文對PPP融資的政策導(dǎo)向仍然延續(xù)了92號文及之后系列金融監(jiān)管新規(guī)的PPP監(jiān)管政策精神。筆者認(rèn)為，23號文的出臺可能也是民營金融企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資的機(jī)會(huì)。因?yàn)?3號文的發(fā)文對象主要是國有金融企業(yè)，其他金融企業(yè)只是“參照執(zhí)行”。不過，筆者認(rèn)為，我們也不能對此有過高期待。首先，我國的非國有金融企業(yè)非常少，而且規(guī)模一般較小。其次，法律一般不允許以參照執(zhí)行為借口來逃避監(jiān)管，參照執(zhí)行的可調(diào)整空間不大。最后，不管怎樣，期待我國的PPP發(fā)展之路能夠規(guī)范前行，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

附：附件全文

關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知

財(cái)金〔2018〕23號

各國有金融企業(yè)：

金融企業(yè)是支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。當(dāng)前，金融企業(yè)運(yùn)營總體平穩(wěn)良好，但在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中仍然存在過于依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企業(yè)、堆積地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。為全面貫徹黨的十九大精神，落實(shí)全國金融工作會(huì)議部署和要求，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)金融企業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行，進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國有金融資本管理制度，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、【總體要求】國有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)等要求，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資本金。

二、【資本金審查】國有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)(含地方政府融資平臺公司)或PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。

三、【還款能力評估】國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，應(yīng)審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任。項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，國有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。嚴(yán)禁國有金融企業(yè)向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財(cái)力簽訂的應(yīng)付(收)賬款協(xié)議提供融資。

四、【投資基金】國有金融企業(yè)與地方政府及其部門合作設(shè)立各類投資基金，應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)監(jiān)管規(guī)定，不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺。

五、【資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)】國有金融企業(yè)發(fā)行銀行理財(cái)、信托計(jì)劃、證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理計(jì)劃、保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃等資產(chǎn)管理產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按照“穿透原則”切實(shí)加強(qiáng)資金投向管理，全面掌握底層基礎(chǔ)資產(chǎn)信息，強(qiáng)化期限匹配，不得以具有滾動(dòng)發(fā)行、集合運(yùn)作、分離定價(jià)特征的資金池產(chǎn)品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任，不得變相為地方政府提供融資。國有金融企業(yè)在進(jìn)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品推介時(shí)，應(yīng)充分說明投資風(fēng)險(xiǎn)，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風(fēng)險(xiǎn)條件，作為營銷手段。

六、【政策性開發(fā)性金融】政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家法律和相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照市場化原則審慎合規(guī)授信，嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)際而不是政府信用提供融資，嚴(yán)格遵守業(yè)務(wù)范圍劃分規(guī)定。嚴(yán)禁為地方政府和國有企業(yè)提供各類違規(guī)融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔(dān)償債責(zé)任的文件，不得通過任何形式違法違規(guī)增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

七、【合作方式】國有金融企業(yè)應(yīng)將嚴(yán)格遵守國家地方政府債務(wù)管理法律法規(guī)和政策規(guī)定作為合規(guī)管理的重要內(nèi)容，切實(shí)轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式，依法規(guī)范對地方建設(shè)項(xiàng)目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協(xié)議、備忘錄、會(huì)議紀(jì)要等方式開展業(yè)務(wù)，不得對地方政府及其部門統(tǒng)一授信。

八、【金融中介業(yè)務(wù)】國有金融企業(yè)為地方政府融資平臺公司等地方國有企業(yè)在境內(nèi)外發(fā)行債券提供中介服務(wù)時(shí)，應(yīng)審慎評估舉債主體財(cái)務(wù)能力和還款來源。對于發(fā)債企業(yè)收入來源中涉及財(cái)政資金安排的，應(yīng)當(dāng)盡職調(diào)查，認(rèn)真核實(shí)財(cái)政資金安排的合規(guī)性和真實(shí)性。在債券募集說明書等文件中，不得披露所在地區(qū)財(cái)政收支、政府債務(wù)數(shù)據(jù)等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴(yán)禁與政府信用掛鉤的誤導(dǎo)性宣傳，并應(yīng)在相關(guān)發(fā)債說明書中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，相關(guān)舉借債務(wù)由地方國有企業(yè)作為獨(dú)立法人負(fù)責(zé)償還。

九、【PPP】國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，對于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。

十、【融資擔(dān)保】政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)按照市場化方式運(yùn)作，依法依規(guī)開展融資擔(dān)保服務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔(dān)責(zé)任。

十一、【出資管理】國有金融企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對股東資質(zhì)的審查。國有金融企業(yè)股東應(yīng)以自有資金入股國有金融企業(yè)，且確保資金來源合法，嚴(yán)禁虛假出資、出資不實(shí)或抽逃出資，嚴(yán)禁代持國有金融企業(yè)股權(quán)。除法律法規(guī)另有規(guī)定的以外，以非自有資金出資的股權(quán)不得享受股權(quán)增值收益，并按“實(shí)際出資與期末凈資產(chǎn)孰低”原則予以清退。國有金融企業(yè)股東用金融企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資，應(yīng)遵守法律法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，不得損害其他股東和金融企業(yè)的利益。

十二、【財(cái)務(wù)約束】國有金融企業(yè)應(yīng)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，嚴(yán)格計(jì)算占用資本，不得以有無政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

十三、【產(chǎn)權(quán)管理】國有金融企業(yè)應(yīng)聚焦主業(yè)，嚴(yán)格遵守國有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，做好與地方政府及其部門合作所形成股權(quán)資產(chǎn)的登記、評估、轉(zhuǎn)讓、清算、退出等工作。合理設(shè)置機(jī)構(gòu)法人層級，壓縮管理級次，降低組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度，原則上同類一級子公司只能限定為一家。

十四、【配合整改】對存在地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保、變相舉債等問題的存量項(xiàng)目，開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)等國有金融企業(yè)應(yīng)積極主動(dòng)配合有關(guān)方面，依法依規(guī)開展整改，在有效保障各方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥有序化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在配合整改的同時(shí)，國有金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

十五、【績效評價(jià)】財(cái)政部門對金融企業(yè)進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，如金融企業(yè)違法違規(guī)向地方政府、地方國有企業(yè)等提供融資，要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任，被相關(guān)部門依法依規(guī)追究責(zé)任的，根據(jù)相關(guān)部門提供的處理處罰情況，對該金融企業(yè)下調(diào)評價(jià)等級。

十六、【監(jiān)督檢查】對財(cái)政部公開通報(bào)涉及地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的地方國有企業(yè)，國有金融企業(yè)應(yīng)暫?；?qū)徤魈峁┤谫Y和融資中介服務(wù)。財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處根據(jù)本通知規(guī)定對國有金融企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對相關(guān)違規(guī)行為及時(shí)予以制止和糾正，并依法進(jìn)行處理。相關(guān)檢查處理結(jié)果視情抄送有關(guān)金融監(jiān)管部門。

十七、【其他】本通知自印發(fā)之日起執(zhí)行。其他金融企業(yè)參照執(zhí)行。

財(cái) 政 部

2018年3月28日