2018年3月28日，財政部發(fā)布財金[2018]23號《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》(以下簡稱23號文)，以應(yīng)對地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中存在的財政金融風(fēng)險。PPP是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要模式，23號文的出臺從規(guī)范金融企業(yè)的角度延續(xù)了政府加強(qiáng)PPP融資監(jiān)管的政策導(dǎo)向。筆者從股權(quán)融資和債權(quán)融資的角度來談?wù)勜斀餥2018]23號文對PPP融資的影響。

一、對PPP項(xiàng)目股權(quán)融資的影響

23號文細(xì)化和明確了財辦金[2017]92號對PPP項(xiàng)目資本金出資的監(jiān)管。對于92號文規(guī)定的“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的”，理論界和實(shí)務(wù)屆一直有不同的解讀。此次23號文則直接明確規(guī)定：

1、(國有金融企業(yè))不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目資本金。

2、按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。

因此，按照這個規(guī)定，明股實(shí)債的股權(quán)融資模式和小股大債的資本金模式是行不通了，PPP項(xiàng)目股權(quán)融資可供操作的可能就是以下幾種模式。

1、引入真正的股權(quán)投資基金。不能引入債務(wù)性資金和明股實(shí)債型基金，那么PPP項(xiàng)目股權(quán)融資只能引入股權(quán)投資基金。關(guān)于股權(quán)投資基金是否必須和社會資本同股同權(quán)，筆者認(rèn)為有一定討論空間。如果股權(quán)投資基金承擔(dān)投資風(fēng)險，在PPP項(xiàng)目公司當(dāng)年利潤為虧損的時候不得要求分紅，那么即便公司章程規(guī)定股權(quán)投資基金享有優(yōu)先分紅權(quán)，筆者認(rèn)為這個行為仍然構(gòu)成股權(quán)投資行為，而不應(yīng)認(rèn)定為明股實(shí)債。

2、關(guān)于注冊資本+資本公積=項(xiàng)目資本金模式的討論。筆者近期經(jīng)常被問到這種項(xiàng)目資本金模式。嚴(yán)格從政策規(guī)定來講，只要資本公積是股東自有資金，那么該模式從形式上是不違反政策規(guī)定的。不過，筆者認(rèn)為該模式的實(shí)用性還有待檢驗(yàn)。資本公積不像以前的股東借款用起來那么方便。資本公積有法律嚴(yán)格限定的用途。雖然該模式不如股東借款方便退出，但是也有一些好處：第一，股東之間約定不按照出資比例設(shè)置股權(quán)比例，部分股東超出注冊資本比例的出資放入資本公積。例如，政府出資比較多，但是擔(dān)心超過50%，所以放入資本公積。筆者認(rèn)為，首先，股東之間不一定非要通過資本公積實(shí)現(xiàn)股權(quán)比例的配置;其次，股東出資放入資本公積，該部分出資不能享有對應(yīng)的股東權(quán)利。因此，這個好處是有一定代價的。第二，資本公積的設(shè)置可減少法定盈余公積的計提，減少項(xiàng)目公司資金沉淀。因?yàn)椋?dāng)法定盈余公積累計計提至注冊資本的50%時，可不再計提。如果注冊資本變小，那么法定盈余公積計提總額也變少，可以減少項(xiàng)目公司資金沉淀。

二、對PPP項(xiàng)目債權(quán)融資的影響

應(yīng)該說，國家監(jiān)管部門一直注重對PPP項(xiàng)目債權(quán)融資的監(jiān)管，23號文的大部分規(guī)定也是延續(xù)了這些監(jiān)管，比如不得要求地方政府提供承諾或擔(dān)保等。不過23號也有一些新的值得引起大家重視的監(jiān)管動向。

核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性