財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))的發(fā)布，對(duì)于國內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作帶來了不小的沖擊，在此背景下，區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目后續(xù)該如何推進(jìn)?過去的一些實(shí)施方式還能否復(fù)制?實(shí)踐中需要注意哪些具體問題?這些問題都是政府和社會(huì)投資人需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。筆者結(jié)合近年來為此類項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，試就上述問題進(jìn)行簡單剖析。

一、區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的現(xiàn)狀

(一)基本概念

區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目(以下簡稱“綜合開發(fā)項(xiàng)目”)，實(shí)踐中也稱片區(qū)綜合開發(fā)或園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，在我國目前的法規(guī)政策中對(duì)其尚無明確的定義，一般來講，是指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下對(duì)成片區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)性地改造、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的行為，通常會(huì)包括土地一級(jí)開發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營，以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)等內(nèi)容。從PPP項(xiàng)目角度看，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)將項(xiàng)目劃分為19個(gè)一級(jí)行業(yè)，其中“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)”類項(xiàng)目基本上可以理解為即以PPP模式實(shí)施的綜合開發(fā)項(xiàng)目，其下包括園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地儲(chǔ)備、廠房建設(shè)和其他5個(gè)二級(jí)分類。

(二)綜合開發(fā)項(xiàng)目的常見實(shí)施模式

此類項(xiàng)目的傳統(tǒng)實(shí)施模式，主要包含以下幾種：一是最早的政府直接投資建設(shè)開發(fā)的模式，即政府直接作為投資主體進(jìn)行區(qū)域的建設(shè)開發(fā)，資金來源主要以財(cái)政性資金為主;第二種是在政企開發(fā)的改革趨勢下，由平臺(tái)公司作為投融資主體的模式，其資金來源主要是財(cái)政性資金+債務(wù)性融資，但債務(wù)性資金的還本付息仍然依靠政府補(bǔ)貼;第三種是完全市場化的操作模式，由企業(yè)享有土地溢價(jià)分成或通過一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)取得收益，政府投入較少，但隨著政策的收緊，該模式已基本陷入瓶頸。近幾年來，隨著PPP模式的興起，社會(huì)資本通過PPP方式參與區(qū)域性綜合開發(fā)已成為一個(gè)創(chuàng)新。

(三)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

根據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第9期季報(bào)》，截至2017年12月末，管理庫內(nèi)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目共有417個(gè)，占管理庫所有項(xiàng)目總數(shù)的5.8%，位列第四;該類項(xiàng)目的投資額合計(jì)為11405億元，占管理庫所有項(xiàng)目總投資額的10.6%，位列第三，其中單個(gè)項(xiàng)目投資額在100億以上的為20個(gè)。從上述數(shù)據(jù)看，PPP模式已成為綜合開發(fā)項(xiàng)目的重要路徑之一。

二、92號(hào)文的對(duì)綜合開發(fā)項(xiàng)目帶來的沖擊

2017年11月份，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡稱“92號(hào)文”)，提出為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，一方面要嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要集中清理不合規(guī)的已入庫項(xiàng)目，并對(duì)各類不合規(guī)情形作了詳細(xì)的列舉，勘稱近幾年P(guān)PP大規(guī)模推廣以來國家層面所出臺(tái)的最全面、最詳細(xì)的負(fù)面清單。從92號(hào)文的具體規(guī)定來看，與后續(xù)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的實(shí)施特別相關(guān)的主要是以下幾個(gè)方面的問題：

(一)純政府付費(fèi)類的綜合開發(fā)項(xiàng)目將會(huì)受限

92號(hào)文指出，要“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，而對(duì)于綜合開發(fā)項(xiàng)目而言，按照過去此類項(xiàng)目常見的運(yùn)作模式，其建設(shè)范圍主要以征地拆遷、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施新建為主;從回報(bào)機(jī)制來看，此類項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，且自身的經(jīng)營性收益來源較少，項(xiàng)目公司或社會(huì)資本主要通過政府付費(fèi)收回投資成本及合理收益，容易對(duì)地方財(cái)政造成巨大的壓力。另外，從國內(nèi)現(xiàn)行的政策傳導(dǎo)機(jī)制和行政管理體系來看，地方政府為規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)對(duì)國家政策進(jìn)行過度解讀和執(zhí)行，盡管92號(hào)文規(guī)定使用的是“審慎開展”的表述，不排除地方實(shí)操層面將之異化為“禁止開展”的可能性。

(二)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等內(nèi)容不得納入PPP合作范圍

根據(jù)92號(hào)文規(guī)定，對(duì)于“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等”的項(xiàng)目，不得入庫。在過去的一些綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，不乏一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，將商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資等不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容納入PPP范圍的做法，在92號(hào)文出臺(tái)之后此類項(xiàng)目顯然將會(huì)被列入禁止入庫的范圍。

其實(shí)，這條規(guī)定并非92號(hào)文的新要求，而是國家層面一直在強(qiáng)調(diào)的紅線，即政府和社會(huì)資本合作的范圍只能是政府負(fù)有提供義務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，例如早在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號(hào))中就指出，“對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，政府不得向社會(huì)力量購買”，另外，在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金[2016]90號(hào))中也規(guī)定：“要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作”。

(三)前期準(zhǔn)備工作不到位的項(xiàng)目不得入庫

92號(hào)文規(guī)定，對(duì)于“新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的”項(xiàng)目不得入庫，根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)行管理流程來看，首先，上述“不得入庫”指的主要是“管理庫”而不是“儲(chǔ)備庫”;其次，上述的“立項(xiàng)審批手續(xù)”是指要完成項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告/資金申請(qǐng)報(bào)告或申請(qǐng)核準(zhǔn)項(xiàng)目的報(bào)告，并取得相關(guān)主管部門的批復(fù)。

從綜合開發(fā)項(xiàng)目的特點(diǎn)來看，其項(xiàng)目合作范圍復(fù)雜，子項(xiàng)目數(shù)量眾多，建設(shè)周期較長，通常需要分期進(jìn)行開發(fā)，無論在建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額上都有較大的不確定性，另外常常還會(huì)涉及區(qū)域的相關(guān)規(guī)劃調(diào)整，需要引入具備產(chǎn)業(yè)規(guī)劃能力的社會(huì)資本參與項(xiàng)目的策劃與設(shè)計(jì)，因此沒辦法像單體項(xiàng)目一樣，在社會(huì)資本招選之前就完成項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等前期工作。因此，按照此類項(xiàng)目過去的做法，往往是在社會(huì)資本招選完成之后再進(jìn)行具體的項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)，或者先將整個(gè)項(xiàng)目做一個(gè)粗略的大立項(xiàng)，在涉及具體子項(xiàng)目的時(shí)候再分別進(jìn)行深入的可研和設(shè)計(jì)工作，但無論是哪種做法，按照92號(hào)文的規(guī)定，其前期準(zhǔn)備工作實(shí)際上并不到位，因此，預(yù)計(jì)在未來綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)中，需要更加注重項(xiàng)目的前期規(guī)劃、立項(xiàng)等工作的開展，確保PPP實(shí)施流程與投資項(xiàng)目審批監(jiān)管流程的有序銜接。

(四)綜合開發(fā)項(xiàng)目的兩評(píng)論證應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定

根據(jù)92號(hào)文規(guī)定，未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的的新項(xiàng)目不得入庫，未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”的已入庫項(xiàng)目，包括雖已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的情形，將面臨被清退出庫的風(fēng)險(xiǎn)。

如前所述，在過去的綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目中，由于前期準(zhǔn)備工作成熟度不夠，往往項(xiàng)目邊界條件相對(duì)模糊，建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額等均具有不確定性，這也給PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制過程中的經(jīng)濟(jì)測算以及兩評(píng)中的定量分析帶來了較大困難，從而導(dǎo)致兩評(píng)流于形式，不能準(zhǔn)確地預(yù)測項(xiàng)目實(shí)際的投入成本和產(chǎn)出效益，在以政府付費(fèi)作為主要收入來源的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制安排下，將會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政支出責(zé)任存在超支風(fēng)險(xiǎn)，最終影響項(xiàng)目的實(shí)際可實(shí)施性。這也是92號(hào)文為何反復(fù)強(qiáng)調(diào)兩評(píng)合規(guī)性的重要原因。

(五)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的項(xiàng)目存在不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

另外，92號(hào)文還將“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的”重點(diǎn)作為判斷不合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)之一。在此規(guī)定下，過去PPP項(xiàng)目中常見的通過“小股大債”、“股東借款”等通過債務(wù)性資金解決項(xiàng)目資本金來源的方式未來已無法再簡單復(fù)制。但實(shí)踐我們更為關(guān)注的是下述幾個(gè)細(xì)節(jié)問題：

1、社會(huì)資本通過債務(wù)性融資方式取得的資金作為其資本金投入項(xiàng)目公司是否合規(guī)?

筆者認(rèn)為，92號(hào)文中所指的“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”僅限于以項(xiàng)目公司作為融資主體取得的債務(wù)性資金。對(duì)于社會(huì)資本股東通過債務(wù)性融資方式合法取得的資金，作為其權(quán)益性出資投入到項(xiàng)目公司后，盡管對(duì)社會(huì)資本屬于債務(wù)性資金，但對(duì)項(xiàng)目公司而言，該部分資金是非債務(wù)性資金，并不屬于92號(hào)文所限制的不合規(guī)情形。在《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》(國發(fā)[1996] 35號(hào))中，也規(guī)定了：“投資者按照國家規(guī)定從資金市場上籌措的資金”可以作為該投資者(相當(dāng)于社會(huì)資本股東)所投資的項(xiàng)目法人(相當(dāng)于PPP項(xiàng)目公司)的資本金來源。

2、綜合開發(fā)項(xiàng)目的最低資本金比例要求應(yīng)當(dāng)設(shè)置為多少?

國發(fā)[1996] 35號(hào)及后續(xù)國務(wù)院關(guān)于調(diào)整項(xiàng)目資本金比例的一系列文件中，明確項(xiàng)目資本金最低比例要求的行業(yè)包括交通運(yùn)輸、煤炭、鋼鐵、郵電、化肥、電力、機(jī)電、建材、化工、石油加工、有色、輕工、紡織、商貿(mào)等，并未明確規(guī)定綜合開發(fā)項(xiàng)目的最低資本金比例要求。這是由于綜合開發(fā)項(xiàng)目自身的復(fù)雜性，難以被簡單歸類到上述某個(gè)單體行業(yè)中，因此實(shí)際上政策層面對(duì)于此類項(xiàng)目的資本金比例并沒有明確要求，項(xiàng)目實(shí)踐中往往會(huì)參考國發(fā)[1996] 35號(hào)文件中的“其他行業(yè)”，將綜合開發(fā)項(xiàng)目的資本金確定為20%。

然而從實(shí)際情況來看，綜合開發(fā)項(xiàng)目由于其建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜性、建設(shè)時(shí)序的不確定性以及巨大的投資額度，往往會(huì)通過分期滾動(dòng)開發(fā)的方式進(jìn)行實(shí)施，如果簡單粗暴地按照項(xiàng)目總投資額的一定比例確定項(xiàng)目資本金，往往會(huì)造成冗余資金的浪費(fèi)和高額的資金成本占用，從提高社會(huì)資本投資效益和投資積極性角度考慮，建議應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制綜合開發(fā)項(xiàng)目的投資規(guī)模，確有必要的可考慮分期實(shí)施，一方面合理控制社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)和政府的財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也利于控制建設(shè)時(shí)序，確保項(xiàng)目區(qū)域的可持續(xù)性開發(fā)。

三、區(qū)域性綜合開發(fā)的發(fā)展方向探索

(一)規(guī)范化實(shí)施PPP模式，積極探索綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的收益機(jī)制

PPP項(xiàng)目在經(jīng)歷過去幾年的高速發(fā)展后，已逐步進(jìn)入了規(guī)范化運(yùn)作的階段，可以預(yù)計(jì)，未來國家層面將會(huì)出臺(tái)更多的政策文件對(duì)PPP模式的實(shí)施機(jī)型進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)。而對(duì)于綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目而言，既要充分考慮行業(yè)和項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，為項(xiàng)目實(shí)施量身定制最合適的實(shí)施路徑和模式，也要嚴(yán)格遵守國家和地方政府的相關(guān)規(guī)定，從而有效降低政府、社會(huì)資本以及其它參與主體的風(fēng)險(xiǎn)，真正實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)。

此外，建議應(yīng)當(dāng)從多方面積極探索綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的收益回報(bào)機(jī)制，如經(jīng)營性項(xiàng)目的合理捆綁、合規(guī)的資源補(bǔ)償方式等，從政府付費(fèi)或補(bǔ)貼角度，建議合理進(jìn)行預(yù)算支出安排，充分考慮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、符合政策規(guī)定的政府性基金預(yù)算支出等來源。

(二)充分探索PPP以外的綜合開發(fā)新模式

1、充分利用地方政府債券融資渠道

在近期發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中，提及下一步工作重點(diǎn)中，要適度增加地方政府債務(wù)限額，支持易地扶貧搬遷、深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等沒有收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)，以及支持具備一定收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)。根據(jù)上述政策趨勢判斷，未來地方政府通過發(fā)行政府債券來籌集綜合開發(fā)項(xiàng)目所需的資金，會(huì)成為一條較為可行的路徑。而從項(xiàng)目的具體實(shí)施模式來看，此類項(xiàng)目預(yù)計(jì)將優(yōu)先采取政府購買服務(wù)、EPC、施工總承包等傳統(tǒng)模式進(jìn)行。

2、商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目配建基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施

根據(jù)92號(hào)文的規(guī)定，綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目不能將商業(yè)開發(fā)等內(nèi)容納入PPP范圍，但反過來，商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目配建基礎(chǔ)設(shè)施并不屬于禁止范圍，目前實(shí)踐中，已有很多地方采取經(jīng)營性用地附基礎(chǔ)設(shè)施配建條件的方式進(jìn)行出讓，即由開發(fā)商在開發(fā)商住項(xiàng)目時(shí)同步建設(shè)配套的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。

如《北京市新建商品住宅小區(qū)住宅與市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施同步交付使用管理暫行辦法》(京建法〔2007〕99號(hào))就規(guī)定了：“市和區(qū)縣國土資源行政主管部門與土地使用者簽訂用于住宅小區(qū)開發(fā)的土地使用權(quán)出讓合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃意見書中明確同步建設(shè)的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及其建設(shè)時(shí)序作為出讓條件”，“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃意見書的要求安排住宅小區(qū)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步建設(shè)、同步交付使用。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)管理服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)在住宅總規(guī)模完成50%之前同步建設(shè)、同步交付使用;其他公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)在住宅總規(guī)模完成80%之前同步建設(shè)、同步交付使用。”

3、社會(huì)資本通過國企混改間接參與綜合開發(fā)項(xiàng)目

如前所述，目前實(shí)踐中，地方平臺(tái)公司、國有企業(yè)作為投融資主體進(jìn)行綜合開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營仍然是主要的途徑之一，而根據(jù)當(dāng)前中央關(guān)于深化國企混合所有制改革的要求，民企參股國有企業(yè)、壟斷性業(yè)務(wù)逐步向民間放開是政策的大趨勢。因此，社會(huì)資本通過股權(quán)合作等方式參股國有企業(yè)，從而間接參與綜合開發(fā)項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營，未來也可作為重要的探索路徑之一。

四、總結(jié)與建議

總體來看，92號(hào)文的出臺(tái)，有利于后續(xù)區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作和實(shí)施，對(duì)給地方政府和社會(huì)資本既帶來了壓力，也帶來了積極的動(dòng)力，同時(shí)也對(duì)項(xiàng)目參與各方提出了更高的要求，需要在實(shí)踐中不斷摸索綜合開發(fā)項(xiàng)目的新路徑、新模式，一方面既要符合項(xiàng)目自身特點(diǎn)，另一方面又要以合法合規(guī)為前提。在此過程中，筆者建議地方政府和投資人在不斷提升自身能力的同時(shí)，也可借助外部的專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為綜合開發(fā)項(xiàng)目提供必要的智力支持，確保此類項(xiàng)目的順利實(shí)施和可持續(xù)的發(fā)展。