我國《招標投標法》及其配套規(guī)范對技術復雜或者難以事先確定技術規(guī)格的項目，規(guī)定了采用兩階段招標的制度安排。兩階段招標的組織實施過程并不復雜，但由于《招標投標法》及其配套規(guī)范對其規(guī)定不甚詳細，導致招標人開展兩階段招標時往往不知所措。本文結合招標實踐和相關規(guī)定，對兩階段招標的主要工作節(jié)點的注意事項進行了明確，以便招標人員順利開展相關工作。

一、什么是兩階段招標

兩階段招標是指對技術復雜或者無法精確擬定技術規(guī)格的項目，招標人可以將招標過程劃分為兩個階段開展招標工作。按照《招標投標法實施條例》第三十條、《工程建設項目貨物招標投標辦法》第三十一條規(guī)定，第一個階段是招標人要求潛在投標人提交技術建議，詳細闡明采購標的技術特點、質量特點或性能特點等；招標人通過與提交技術建議的潛在投標人進行協商和討論，達成統(tǒng)一的技術規(guī)范，編制招標文件；第二階段是招標人邀請第一階段提交技術建議的投標人參加招標活動，或確認參加投標的潛在投標人不足3個的，以公開招標的方式邀請不特定潛在投標人參加招標活動，投標人按照招標文件的要求提交包括最終技術方案和投標報價的投標文件。第一階段的招標工作目標是通過征求技術建議確定技術規(guī)范，《招標投標法實施條例釋義》將本階段工作概括為征詢技術建議、遞交技術建議書、評價和選擇技術方案建議、編制招標文件。第二階段招標工作的目標是按照邀請招標的方式組織締約活動，本階段的工作流程與《招標投標法》及其配套規(guī)范關于邀請招標的規(guī)定是一致的，主要包括投標邀請、發(fā)售招標文件、澄清與補遺、現場踏勘、開評標、中標候選人公示、中標通知以及招標結果通知等，本文不在此贅述。

二、組織實施兩階段招標的注意事項

（一）第一階段招標注意事項

1.確定招標方式

第一階段招標既可以采用公開招標的方式，也可以采用邀請招標的方式，具體采用哪種招標方式，可以參照以下原則：

（1）需要履行審批或核準手續(xù)的依法必須進行招標的項目，按照審批或核準的招標方式進行選擇。

（2）不需要履行審批或核準手續(xù)的依法必須進行招標的項目，滿足《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定的兩種情形，即：“技術復雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標人可供選擇的”，或“采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大的”，則可以采用邀請招標；否則應采用公開招標。

（3）自愿招標項目按照本公司制度程序的規(guī)定確定招標方式。

2.對潛在投標人提交技術建議的要求

招標人要求潛在投標人提交的技術建議書，內容一般包括：①采購標的的技術特點、質量特點或性能特點等建議；②合同條款和條件的建議；③投標人商務能力、技術能力、資質資格、綜合實力等的相關證明材料等。

該階段的技術建議書一般不要求附帶報價，如果招標人基于市場調研的目的，可以要求潛在投標人提交參考價格。招標人要求附帶參考報價的，應要求潛在投標人將技術建議書和參考價格分別裝訂并密封，以供評審人員研究確定招標項目技術標準和要求時參考。

3.組建評審委員會

兩階段招標項目屬于技術復雜或者無法精確擬定技術規(guī)格的項目，屬于《招標投標法》第三十七條、《招標投標法實施條例》第四十七條規(guī)定的“特殊項目”，如果同時存在“采用隨機抽取的方式確定的專家不能滿足項目評標需要”的情形，則第一階段招標可以采用直接確定評審專家的方式組建評審委員會，對潛在投標人提交的技術建議書進行評審。需要說明的是，按照《招標投標法實施條例釋義》對該條例第四十七條的解釋，“采用隨機抽取的方式確定的專家不能滿足項目評標需要”的具體情形包括：①專家?guī)熘袥]有相應專業(yè)的專家；②專家?guī)熘杏邢鄳獙I(yè)的專家，但不能滿足招標項目的實際需要；③專家?guī)熘杏邢鄳膶＜遥珴M足招標項目要求的專家數量不足；④專家?guī)斓膶I(yè)分類不能滿足招標項目的專業(yè)要求。

（二）第二階段招標注意事項

1.確定招標方式

《招標投標法實施條例》第三十條規(guī)定，第二階段招標人向在第一階段提交技術建議的投標人提供招標文件。本法條僅規(guī)定了招標人的義務，即明確規(guī)定招標人在第二階段向潛在投標人提供招標文件，沒有強制要求第一階段提交技術建議書的潛在投標人必須參加第二階段的投標。如果確認參加第二階段的投標人少于三個，招標人該如何處理呢？

鑒于《招標投標法實施條例》第三十條沒有一概禁止可以向未在第一階段提交技術建議的投標人提供招標文件，《〈招標投標法實施條例〉釋義》對本條進行解釋說明時，提出“招標人根據最終確定的技術方案以及潛在投標人的數量狀況，可以決定是否接受未提交技術建議的潛在投標人投標并在招標文件中載明”。當然，招標人允許未提交技術建議的潛在投標人投標應當慎重，應進行深入的利弊分析確定是否必要。

如果確認參加第二階段招標的潛在投標人不少于三個，則招標人沒有必要接受未提交技術建議的潛在投標人投標，則第二階段可以按照邀請招標的流程開展招標工作。如果確認參加第二階段招標的潛在投標人少于三個，則招標人經過深入的利弊分析，認為有必要接受未提交技術建議的潛在投標人投標，則第二階段可以按照公開招標的流程開展招標工作。

2.組織實施過程

第二階段無論采用邀請招標還是公開招標，屬于依法必須進行招標項目的，不僅要遵守《招標投標法》及其配套法規(guī)中特指依法必須進行招標項目的規(guī)定，還要遵守非特指依法必須進行招標項目的規(guī)定；不屬于依法必須招標的項目，僅需要遵守非特指依法必須進行招標項目的規(guī)定即可。

需要特別說明的是，第二階段組建評標委員會，如果招標人認為采用隨機抽取的方式確定的專家不能滿足項目評標需要的，仍然可以采用直接確定評標專家的方式組建評標委員會。

三、其他需要說明的問題

（一）關于投標保證金的提交

投標保證金制度是在以招標投標方式締結合同過程中，通過約束投標人履行其投標義務而保證招標人權利的一種制度安排。這種制度安排并不是《招標投標法》及其配套規(guī)范的強制性規(guī)定，是否提交投標保證金由招標人自主決定。

對于兩階段招標項目，由于第一階段招標人無法精確擬定項目的技術規(guī)格，因此無法預估該項目的估算價，且投標人的技術建議書也是不帶報價的，因此按照規(guī)定招標人要求投標人提交投標保證金的，應在第二階段提交。

（二）是否對未中標的技術方案建議人給予補償

《招標投標法》及其配套法律法規(guī)未規(guī)定兩階段招標活動中招標人應對未中標的技術方案建議人給予補償。《建筑工程設計招標投標管理辦法》第二十六條規(guī)定，招標人、中標人使用未中標方案的，應當征得提交方案的投標人同意并付給使用費。《建筑工程方案設計招標投標管理辦法》第三十八條規(guī)定，對于達到設計招標文件要求但未中標的設計方案，招標人應給予不同程度的補償。對于建筑工程方案設計招標項目，如果采用兩階段招標，招標人應在招標文件中明確對未中標的技術方案建議人給予補償的條件和具體做法：①采用公開招標，招標人應在招標文件中明確其補償標準。若投標人數量過多，招標人可在招標文件中明確對一定數量的投標人進行補償；②采用邀請招標，招標人應給予每個未中標的投標人經濟補償，并在投標邀請函中明確補償標準。招標人可根據情況設置不同檔次的補償標準，以便對評標委員會評選出的優(yōu)秀設計方案給予適當鼓勵。

其他招標項目，對未中標的技術方案建議人是否給予補償，可以由招標人自主決定。招標人同意給予補償的，應當在第一階段的招標文件中進行明確。

四、結束語

兩階段招標是招標人在技術復雜或技術規(guī)格無法精確擬定的情況下開展采購活動而采用的一種有效的招標方法，掌握好組織實施過程中的注意事項有助于招標人合法合規(guī)地順利開展采購活動。