國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部，多次論證和調(diào)研，聽(tīng)取各方面意見(jiàn)后，研究起草了《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》，并于7月21日發(fā)布。業(yè)界普遍認(rèn)為，《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布意味著PPP立法取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。就《PPP條例》起草過(guò)程中爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題采訪了業(yè)界人士，共同討論這一PPP立法道路上里程碑式的大事件。 

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基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)邊界如何明確？

截至2017年6月底，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委兩部委推動(dòng)的PPP項(xiàng)目總額已超過(guò)20萬(wàn)億元，落地5.57萬(wàn)億元。

由于部委的分工和職能不同，在長(zhǎng)期的工作開(kāi)展中存在著兩套細(xì)則。因此，在PPP領(lǐng)域這兩個(gè)部委的職責(zé)如何劃分，一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注的重點(diǎn)。

業(yè)界普遍認(rèn)為，2016年7月7月日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議為兩部委的權(quán)責(zé)劃分定了基調(diào)。會(huì)議提出，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)領(lǐng)域推廣PPP模式，分別由財(cái)政部和發(fā)改委統(tǒng)籌。

但在實(shí)際工作中，對(duì)于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施這兩個(gè)領(lǐng)域的區(qū)分還是沒(méi)有明確的界定。

長(zhǎng)期研究PPP的清華大學(xué)教授王守清曾表示，如果不進(jìn)一步明確界定和劃分“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”，會(huì)給實(shí)際操作帶來(lái)困難。因?yàn)楹芏嗷A(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)的，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓，還有一些像產(chǎn)業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項(xiàng)目，本來(lái)就是包含“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”的一個(gè)整體，沒(méi)法區(qū)分，區(qū)分了就沒(méi)法集成提高效率。

一位地方官員也表示，基礎(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)的，很多PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中也難以區(qū)分究竟是屬于公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域，還是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。他擔(dān)心的是財(cái)政部門(mén)的PPP項(xiàng)目，發(fā)改委不認(rèn)，而發(fā)改委的PPP項(xiàng)目，財(cái)政不能列支。該官員呼吁，PPP政策應(yīng)該在更高層面上予以統(tǒng)籌，統(tǒng)一政策口徑，以方便實(shí)踐層操作。

正在征求意見(jiàn)的《PPP條例》被認(rèn)為是更高層面上統(tǒng)一政策口徑的文件，不過(guò)一些業(yè)內(nèi)人士表示，《PPP條例》不僅在名稱上沒(méi)有區(qū)別公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系，在具體內(nèi)容中關(guān)于兩部委的邊界還是沒(méi)有清晰的確認(rèn)和劃分。

君澤君律師事務(wù)所合伙人靳林明告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，PPP領(lǐng)域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施分別由財(cái)政部和發(fā)改委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，此次《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的界定亦未明確提及，因而并未從根本上解決財(cái)政部與發(fā)改委的職能分工問(wèn)題。

與此同時(shí)，靳林明認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿引入的“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄”（下稱“指導(dǎo)目錄”）機(jī)制具體如何操作還有很大討論空間，如能在指導(dǎo)目錄中對(duì)各類PPP項(xiàng)目的性質(zhì)做出明確界定，將對(duì)引導(dǎo)和規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)踐大有裨益。

“關(guān)于指導(dǎo)目錄的制定主體，建議由國(guó)務(wù)院主持制定，若‘國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)’均可分別制定，難免使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的邊界更加模糊。”靳林明說(shuō)。