一、《新規(guī)定》出臺(tái)的背景

2000年1月起施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》是我國(guó)法律體系中非常重要的一部法律，是整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的基本法和開(kāi)展招投標(biāo)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。該法第三條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；(二)全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；(三)使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”2000年5月，原國(guó)家計(jì)委經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《舊規(guī)定》）施行，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條所規(guī)定的“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，從項(xiàng)目性質(zhì)和資金來(lái)源兩個(gè)方面予以了進(jìn)一步明確。

以上相關(guān)規(guī)定施行18年來(lái)，取得了不錯(cuò)的成效，但問(wèn)題也不少。一是“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”的具體范圍過(guò)大、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，增加了交易成本和時(shí)間成本；二是過(guò)度干預(yù)了企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；三是各地政策林立，地方保護(hù)主義色彩明顯，這些問(wèn)題嚴(yán)重妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，修法呼聲強(qiáng)烈。

千呼萬(wàn)喚，國(guó)家發(fā)改委2018年3月終于發(fā)布了經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新規(guī)定》），將于今年6月1日起施行。

二、《新規(guī)定》的亮點(diǎn)

（一）“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”范圍大大縮小

從資金來(lái)源的角度，《新規(guī)定》將“全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目”限定在使用預(yù)算資金200萬(wàn)元人民幣以上并且該資金占投資額10%以上的項(xiàng)目，或者，使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位資金并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，范圍已大為縮小。

（二）招標(biāo)起點(diǎn)金額有所提高

從起點(diǎn)金額的角度，《新規(guī)定》將勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”的金額，較《舊規(guī)定》分別提高了一倍。雖然提高的幅度與市場(chǎng)期待仍有一定距離，但這顯然是各方現(xiàn)階段充分博弈的結(jié)果，已屬不易。

三、關(guān)于《新規(guī)定》的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

（一）民間資本投資項(xiàng)目是否需要招標(biāo)？

僅從資金來(lái)源的角度去考察和把握民間資本投資項(xiàng)目是否需要招標(biāo)，有失偏頗。民間資本投資項(xiàng)目是否需要招標(biāo)，需要從項(xiàng)目性質(zhì)、資金來(lái)源兩個(gè)角度進(jìn)行考察和把握：

首先，應(yīng)考察項(xiàng)目的性質(zhì)。若該項(xiàng)目屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，則該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)招標(biāo)，而不論該項(xiàng)目資金來(lái)源于何處（哪怕是該項(xiàng)目資金全部來(lái)源于民間資本）。

其次，若該項(xiàng)目不屬于“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，則進(jìn)一步考察其資金來(lái)源：該項(xiàng)目所使用的資金全部來(lái)源于民間資本的，則該項(xiàng)目無(wú)需招標(biāo)；該項(xiàng)目所使用的資金部分來(lái)源于民間資本、部分使用《新規(guī)定》第二、第三條所規(guī)定資金的，則該項(xiàng)目仍然需要招標(biāo)。

（二）如何理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”？

《新規(guī)定》第二條規(guī)定第（二）項(xiàng)規(guī)定，全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目包括“使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目。”如何理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”？

所謂“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，根據(jù)《公司法》第二百一十七條規(guī)定,是指國(guó)有資金占有限責(zé)任公司資本總額50%以上或者國(guó)有股份占股份有限公司股本總額50%以上;國(guó)有資金或者國(guó)有股份的比例雖然不足50%,但依出資額或者所持股份所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響的,或者國(guó)有企事業(yè)單位通過(guò)投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排,能夠?qū)嶋H支配公司行為的,也屬于國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位。

理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，還需要注意以下兩點(diǎn)：一是國(guó)有資金的比例應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目資金來(lái)源中所有國(guó)有資金之和,二是國(guó)有企事業(yè)單位的自有和自籌資金均屬于國(guó)有資金。

（三）如何理解和把握“確有必要、嚴(yán)格限定”？

由于定性“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全”從立法理論到行政管理實(shí)踐的復(fù)雜性，《新規(guī)定》沒(méi)有對(duì)“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”的具體范圍作出規(guī)定，只是在第四條規(guī)定“……關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)按照確有必要、嚴(yán)格限定的原則制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”但可以預(yù)期，即便是屬于關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目也將會(huì)根據(jù)“確有必要、嚴(yán)格限定”的原則大幅度縮減，以回應(yīng)社會(huì)各界的期待。

我們認(rèn)為，理解和把握“確有必要、嚴(yán)格限定”，至少需要從以下角度去考量：一是“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全”的程度，是直接關(guān)系還是間接關(guān)系？如果只是間接關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全，其范圍過(guò)于寬泛而不應(yīng)招標(biāo)；二是項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模等具體情況，如果項(xiàng)目雖然直接關(guān)系社會(huì)公共利益或公眾安全，但投資金額不大、技術(shù)要求不高、安全隱患不大，其招標(biāo)的必要性不足；三是項(xiàng)目建設(shè)是否具有特殊性，如，該項(xiàng)目雖然直接關(guān)系社會(huì)公共利益或公眾安全但施工時(shí)間緊迫，客觀(guān)上就不允許按部就班的進(jìn)行招標(biāo)（如搶險(xiǎn)工程），又如，該項(xiàng)目涉及國(guó)家秘密和國(guó)家安全，也不宜進(jìn)行招標(biāo)，再如，該項(xiàng)目的施工必須使用特定專(zhuān)利/專(zhuān)有技術(shù)，因潛在投標(biāo)人不足亦難以進(jìn)行招標(biāo)。

（四）是否可以對(duì)招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定？

《舊規(guī)定》第十條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進(jìn)行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍”的規(guī)定，在《新規(guī)定》中并未再現(xiàn)。那么，是否可以對(duì)招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定？對(duì)此，我們認(rèn)為：

1、各省、自治區(qū)、直轄市立法機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)不得對(duì)招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)另行制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件。根據(jù)《立法法》，地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件均不得違反法律和行政法規(guī)（上位法）的相關(guān)規(guī)定?！缎乱?guī)定》雖然是以國(guó)家發(fā)改委令的名義發(fā)布，但系依照《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條授權(quán)制訂且經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，其法律地位等同于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。如果各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)另行制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件，就會(huì)出現(xiàn)擴(kuò)大/縮小招標(biāo)范圍或提高/降低規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的情況，均有悖于上位法。

2、國(guó)有企業(yè)等民事主體在進(jìn)行工程項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，可以按照其內(nèi)部規(guī)章制度自主降低進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的起點(diǎn)金額。比如，某企業(yè)可以將單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上的施工或單項(xiàng)合同估算價(jià)在30萬(wàn)元人民幣以上的重要設(shè)備、材料等貨物的政府采購(gòu)，通過(guò)招標(biāo)的方式進(jìn)行交易。從法律性質(zhì)來(lái)看，工程招投標(biāo)是一項(xiàng)民事活動(dòng)，判斷民事主體進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)法律效力，應(yīng)以“法無(wú)明文禁止即可為”為基本準(zhǔn)則，國(guó)有企業(yè)等民事主體在進(jìn)行工程項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)按照其內(nèi)部規(guī)章制度降低進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目起點(diǎn)金額，屬于自主擴(kuò)大招標(biāo)范圍的性質(zhì)，并不違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定。

（五）如果項(xiàng)目需要招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取什么招標(biāo)方式？

《舊規(guī)定》第九條第（一）款“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，全部使用國(guó)有資金投資或者國(guó)有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)”的規(guī)定，在《新規(guī)定》中亦未再現(xiàn)。那么，如果項(xiàng)目需要招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取什么招標(biāo)方式？根據(jù)相關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我們認(rèn)為：

1、使用預(yù)算資金200萬(wàn)元人民幣以上并且該資金占投資額10%以上的項(xiàng)目，以及國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)。該項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇的，或者，采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過(guò)大的，可以邀請(qǐng)招標(biāo)。

2、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)方式由項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)。

3、國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)確定的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開(kāi)招標(biāo)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)。

4、其他依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，可以公開(kāi)招標(biāo)，也可以邀請(qǐng)招標(biāo)。

四、施工企業(yè)承接工程應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）應(yīng)注意把握擬接項(xiàng)目依法是否必須招標(biāo)

在施工企業(yè)看來(lái)，不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓，能夠承接到工程施工任務(wù)才是硬道理。另一方面，有的地方政府為了吸引外來(lái)投資，下文規(guī)定非公投資項(xiàng)目可免于施工招標(biāo)而由投資人決定施工單位。加之根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條規(guī)定，即使建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但只要建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，人民法院也會(huì)予以支持，很多人認(rèn)為這與合同有效并沒(méi)有質(zhì)的差別。因此，只要聽(tīng)說(shuō)有工程施工任務(wù)，大家都會(huì)高度重視，但很少人會(huì)冷靜考慮承接工程的方式是否合法、《建設(shè)工程合同》是否合法有效的問(wèn)題。

但事實(shí)上，《建設(shè)工程合同》是否合法有效，對(duì)于切實(shí)保護(hù)施工企業(yè)的合法權(quán)益具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。僅從民事責(zé)任方面講，如果合同有效，雙方都必須嚴(yán)格依照約定履行，一方違約時(shí)另一方可依法追究其應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，承包人的期待利益才能夠得到保障；如果合同無(wú)效，尚未履行的不得履行，已經(jīng)開(kāi)始履行的應(yīng)停止履行，并根據(jù)各自的過(guò)錯(cuò)大小承擔(dān)相應(yīng)的締約過(guò)失責(zé)任。另一方面，就工程款的結(jié)算問(wèn)題而言，也并不是任何一種情況下的合同無(wú)效都可以按上述《解釋》的第二條進(jìn)行結(jié)算，比如，因非法轉(zhuǎn)包，違法分包或者掛靠等嚴(yán)重違法的原因?qū)е潞贤瑹o(wú)效的，人民法院就可以根據(jù)《民法通則》第一百三十四條的規(guī)定，收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得的非法所得。

因此，我們建議施工企業(yè)要充分注意研究把握擬接項(xiàng)目依法是否屬于必須招標(biāo)的范疇，尤其是在國(guó)家對(duì)關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目必須招標(biāo)的具體范圍未作出明確規(guī)定的過(guò)渡時(shí)期，更應(yīng)注意這個(gè)問(wèn)題——現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條明確規(guī)定關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目是必須進(jìn)行招標(biāo)的，但《新規(guī)定》沒(méi)有對(duì)“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，而是留待將來(lái)再另行制訂并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)階段顯然存在法律模糊地帶，如果未經(jīng)招標(biāo)而承接的項(xiàng)目被法院認(rèn)定屬于關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，則《建設(shè)工程合同》就會(huì)被認(rèn)定為無(wú)效合同，就會(huì)對(duì)承包人實(shí)現(xiàn)期待利益帶來(lái)消極影響?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)前的法律環(huán)境條件下，施工企業(yè)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）應(yīng)注意收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)

施工企業(yè)雖然面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，但只能是且等待且接工程任務(wù)，不可能因噎廢食。在當(dāng)前的法律環(huán)境條件下，積極承接工程任務(wù)、同時(shí)注意收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為施工企業(yè)的一項(xiàng)長(zhǎng)期的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)策略。

收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)的目的，就在于一旦《建設(shè)工程合同》被認(rèn)定為無(wú)效合同，承包人能夠舉證證明自己的具體損失所在并對(duì)招標(biāo)人提出締約過(guò)失責(zé)任索賠。

所謂締約過(guò)失責(zé)任，是指在合同訂立的過(guò)程中，一方當(dāng)事人因違背誠(chéng)實(shí)信用原則的行為給對(duì)方當(dāng)事人造成損失而應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)，是簽訂工程建設(shè)施工承包合同特殊的締約方式。在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，也可能發(fā)生招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向投標(biāo)人承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任的相關(guān)情況：一是工程建設(shè)項(xiàng)目未具備招標(biāo)條件而進(jìn)行招標(biāo)；二是已基本具備招標(biāo)的物質(zhì)條件，但未經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)行施工招標(biāo)；三是應(yīng)當(dāng)招標(biāo)但未招標(biāo)；四是雖然進(jìn)行了招標(biāo)但招標(biāo)方式違反了法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，等等。

至于締約過(guò)失責(zé)任范圍即賠償損失的范圍，《合同法》沒(méi)有作出明確的規(guī)定。理論上一般認(rèn)為，下列均為締約過(guò)失責(zé)任的賠償范圍：一是由于招標(biāo)人的過(guò)錯(cuò)造成施工招標(biāo)無(wú)效，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)賠償投標(biāo)人（承包人）參加投標(biāo)所實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用，包括相關(guān)人員勞動(dòng)工資、資料費(fèi)、差旅費(fèi)等；二是投標(biāo)人（承包人）為了履行合同，實(shí)施了相關(guān)準(zhǔn)備，所發(fā)生的費(fèi)用包括人工費(fèi)、材料費(fèi)、臨時(shí)設(shè)施費(fèi)、人機(jī)料進(jìn)退場(chǎng)費(fèi)等；三是投標(biāo)人（承包人）基于對(duì)合同能夠成立或生效的合理信賴(lài)而失去與第三方訂立工程施工合同的機(jī)會(huì)所造成的損失。司法實(shí)務(wù)中，投標(biāo)人（承包人）存在損失但若沒(méi)有相關(guān)證據(jù)能夠證實(shí)的，人民法院對(duì)其訴求也難以支持。