政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式從財(cái)政部推出第一批示范項(xiàng)目算起已經(jīng)歷三年有余。個(gè)別地方實(shí)施的PPP項(xiàng)目已面臨一般公共預(yù)算支出比例10%紅線被突破的風(fēng)險(xiǎn)。在各地方政府仍有相當(dāng)數(shù)量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目待啟動(dòng)的背景下，地方財(cái)政在實(shí)施“財(cái)政承受能力論證”時(shí)，更希望能夠找到適合的突破口。因此每年預(yù)算規(guī)?？捎^的政府性基金預(yù)算自然成為了各方議論的焦點(diǎn)。

一、什么是政府性基金預(yù)算?

我國(guó)政府預(yù)算體系共包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》(2014年修正)第九條“政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支”。

《政府性基金管理暫行辦法》(財(cái)綜〔2010〕80號(hào))明確了政府性基金的征收、使用、管理和監(jiān)督等內(nèi)容。政府性基金實(shí)行中央一級(jí)審批制度，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則。

(1)政府性基金預(yù)算的分類

根據(jù)最新版的政府收支分類科目《2017年政府收支分類科目》，納入政府性基金預(yù)算管理的基金共43項(xiàng)。

按收入來(lái)源劃分，向社會(huì)征收的基金31項(xiàng)，包括鐵路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金等。其他收入來(lái)源的基金12項(xiàng)，包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等。按收入歸屬劃分，屬于中央收入的基金9項(xiàng)，屬于地方收入的基金20項(xiàng)，屬于中央與地方共享收入的基金14項(xiàng)。

按支出用途劃分，用于公路、鐵路、民航、港口等建設(shè)的基金9項(xiàng);用于水利建設(shè)的基金4項(xiàng);用于城市維護(hù)建設(shè)的基金8項(xiàng);用于教育、文化、體育等事業(yè)發(fā)展的基金7項(xiàng);用于移民和社會(huì)保障的基金5項(xiàng);用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基金5項(xiàng);用于其他方面的基金5項(xiàng)。

(2)政府性基金預(yù)算執(zhí)行管理

政府性基金預(yù)算的管理遵循“以收定支、?？顚Ｓ谩⑹罩胶?、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則?；鹬С龈鶕?jù)基金收入情況安排，自求平衡，不編制赤字預(yù)算。各項(xiàng)基金按規(guī)定用途安排，不調(diào)劑使用。

根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》對(duì)政府性基金預(yù)算的執(zhí)行做了規(guī)定：

(一)各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)政府性基金預(yù)算執(zhí)行管理，按照經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的政府性基金預(yù)算和政府性基金征收繳庫(kù)進(jìn)度，以及國(guó)庫(kù)集中支付的相關(guān)制度規(guī)定及時(shí)支付資金，確保政府性基金預(yù)算執(zhí)行均衡。

(二)政府性基金使用單位要按照財(cái)政部門批復(fù)的政府性基金預(yù)算使用政府性基金，確保政府性基金?？顚Ｓ?。

(3)結(jié)轉(zhuǎn)基金及結(jié)余基金

政府性基金的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余應(yīng)當(dāng)適用于“財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2016〕18號(hào))”給出了相關(guān)定義，指出“當(dāng)年基金預(yù)算收入不足的，可使用以前年度結(jié)余資金安排支出;當(dāng)年基金預(yù)算收入超出預(yù)算支出的，結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)安排使用。”

二、探討政府性基金預(yù)算參與PPP項(xiàng)目的原因

時(shí)2017年末，PPP模式從財(cái)政部推出第一批示范項(xiàng)目[1]算起已經(jīng)歷三年有余。個(gè)別地方通過(guò)PPP項(xiàng)目已面臨一般公共預(yù)算支出比例10%紅線被突破的風(fēng)險(xiǎn)。故在各地方政府仍有相當(dāng)數(shù)量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目待啟動(dòng)的背景下，地方財(cái)政在實(shí)施“財(cái)政承受能力論證”時(shí)，更希望能夠找到適合的突破口。因此每年預(yù)算規(guī)模龐大的政府性基金預(yù)算就成了各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金〔2016〕90號(hào)),“切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能。各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門合理確定公共服務(wù)成本，統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負(fù)擔(dān)和社會(huì)資本回報(bào)訴求，構(gòu)建PPP項(xiàng)目合理回報(bào)機(jī)制。對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目。……”“財(cái)金〔2016〕90號(hào)”較早明確了除“一般公共預(yù)算”，政府性基金預(yù)算在適用條件時(shí)亦可用于PPP項(xiàng)目。

此后，《財(cái)政部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2587號(hào)建議的答復(fù)》(財(cái)金函〔2017〕85號(hào))提及“在大力推廣PPP模式、積極為PPP項(xiàng)目落地創(chuàng)造條件的同時(shí)，為規(guī)范PPP發(fā)展，保障政府履約能力，防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，……明確要求統(tǒng)籌評(píng)估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，每一年度需要從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過(guò)一般公共預(yù)算的10%，……。且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。”

以上種種，都為《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力報(bào)告》的實(shí)際編制時(shí)留下了諸多遐想空間，包括社會(huì)資本方在內(nèi)的眾多PPP參與方皆有動(dòng)力從政府性基金預(yù)算中騰挪出更多空間。這樣即能繼續(xù)安排PPP項(xiàng)目“上馬”，同時(shí)不觸碰一般公共預(yù)算10%的“高壓線”。

[1]《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕112號(hào))于2014年11月30日公布

三、政府性基金預(yù)算支持PPP項(xiàng)目的可行性

由于暫無(wú)明晰的政策約束，各地省市兩級(jí)也未見(jiàn)突破10%紅線的相關(guān)文件。在PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的實(shí)操時(shí)，有些項(xiàng)目的編制機(jī)構(gòu)則多采用靈活的方式處理政府支出責(zé)任中“一般公共預(yù)算”與“政府性基金預(yù)算”的比例，其中不乏直接將全部或部分支付責(zé)任簡(jiǎn)單地直接挪入政府性基金的做法。

理論上講，政府性基金是我國(guó)非稅收入的重要組成部分，政府性基金通常是國(guó)家或地方政府需要進(jìn)行某項(xiàng)專門的工程建設(shè)或事業(yè)建設(shè)時(shí)，因當(dāng)期財(cái)力不能支持而向特定對(duì)象、特定區(qū)域收取的具有特定用途的資金。適用PPP模式的行業(yè)領(lǐng)域中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際上具有特定用途的特征，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適合使用政府性基金。

現(xiàn)政府性基金對(duì)應(yīng)PPP項(xiàng)目支出責(zé)任雖未有紅線限制，但簡(jiǎn)單將大部分政府支出責(zé)任設(shè)置為通過(guò)政府性基金予以支付，勢(shì)必導(dǎo)致項(xiàng)目杠桿率提高，放大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任在安排“政府性基金預(yù)算”時(shí)應(yīng)充分考慮政府性基金預(yù)算編制的實(shí)際。依據(jù)《2017年政府收支分類科目》下“政府性基金預(yù)算支出功能分類科目”中適用于PPP行業(yè)領(lǐng)域的相應(yīng)科目方可安排政府支出，如“212 城鄉(xiāng)社區(qū)支出”、“214 交通運(yùn)輸支出”、“216 商業(yè)服務(wù)業(yè)等支出”、“229 其他支出”等。此文在附表中摘錄了《2017年政府收支分類科目》中與PPP模式行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)科目。

若PPP項(xiàng)目在《財(cái)政承受能力報(bào)告》中計(jì)劃安排政府性基金預(yù)算予以承擔(dān)的，首先應(yīng)滿足所支出的責(zé)任應(yīng)屬于“政府性基金預(yù)算支出功能分類科目”中對(duì)應(yīng)科目支出，責(zé)任測(cè)算應(yīng)具體細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目和落實(shí)具體執(zhí)行項(xiàng)目[2]，并綜合考慮科目預(yù)算的限額、期限、地方可支配部分、固定支付責(zé)任、歷年預(yù)算規(guī)模等因素，再依據(jù)項(xiàng)目總投資所含具體對(duì)應(yīng)科目的建設(shè)投資及回報(bào)規(guī)模，分項(xiàng)計(jì)算，最終加總得出可由“政府性基金預(yù)算”承擔(dān)的總支出責(zé)任。如(1)項(xiàng)目的土地征收成本可由政府性基金預(yù)算支付;(2)污水處理服務(wù)費(fèi)支付，由于存在明確的政府性基金預(yù)算支出分類科目“第212類14款01項(xiàng) 無(wú)數(shù)處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)”則可考慮將次部分的政府支出責(zé)任納入政府性基金預(yù)算。

政府性基金預(yù)算中最受關(guān)注的是每年的土地出讓收入，但應(yīng)注意的問(wèn)題：地方政府通過(guò)土地出讓獲取政府性基金收入用于承擔(dān)PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，通過(guò)財(cái)政承受能力論證的方式，應(yīng)做到收入與支出間風(fēng)險(xiǎn)隔離，區(qū)別于PPP項(xiàng)目資金來(lái)源與土地出讓收入掛鉤模式，應(yīng)當(dāng)遵守“財(cái)金〔2016〕91號(hào)文”提到的五個(gè)“不得”[3]。

[2] 依據(jù)財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，確保專款專用，原則上不調(diào)劑。

[3]財(cái)政部《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》(財(cái)金〔2016〕91號(hào)文)一文中明確了PPP項(xiàng)目不能直接與土地出讓收入掛鉤。原文提出了五個(gè)“不得”，分別是：“不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件;PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，除通過(guò)規(guī)范的土地市場(chǎng)取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益;不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作;不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資;PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。”

四、實(shí)操案例及政策建議

梳理現(xiàn)有國(guó)家示范項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、河北保定易縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目(財(cái)金〔2016〕91號(hào)文發(fā)布的第三批示范項(xiàng)目)、武漢問(wèn)津產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目協(xié)議中都明確將土地出讓收入與新增稅收收入、非稅收入作為政府支付項(xiàng)目公司付費(fèi)資金的來(lái)源。因此，將上述資金來(lái)源中的地方留存部分作為支付的資金來(lái)源,并逐年列入經(jīng)本級(jí)人大審批的財(cái)政預(yù)算中予以支付的方式是存在一定合理性。

某省財(cái)政廳在早些發(fā)布的《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證辦法(內(nèi)部征求意見(jiàn)稿)》已求探索PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任納入政府性基金預(yù)算：“對(duì)于全部PPP項(xiàng)目年度一般公共預(yù)算支出超出一般公共預(yù)算支出10%的市縣，可統(tǒng)籌政府資金來(lái)源，考慮支出結(jié)構(gòu)差異，合理確定增長(zhǎng)預(yù)期，對(duì)PPP項(xiàng)目支出規(guī)模進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)論證。計(jì)算公式為：PPP項(xiàng)目支出規(guī)模=[上年度一般公共預(yù)算發(fā)展支出規(guī)模×(1+i)+前五年政府性基金預(yù)算發(fā)展支出年均規(guī)模]×50%。其中：i為前五年一般公共預(yù)算支出平均增幅;一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算支出取數(shù)來(lái)源為上年決算數(shù)據(jù)。”但此文具體并未具體實(shí)施。

可見(jiàn)PPP模式進(jìn)一步實(shí)施過(guò)程中，多方都在試圖嘗試將合理、規(guī)范使用政府性基金預(yù)算對(duì)PPP項(xiàng)目的支持工作。在市場(chǎng)不斷探索和規(guī)范不斷完善的過(guò)程中，筆者對(duì)此問(wèn)題存有如下建議。

(一)確保宏觀財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控

現(xiàn)地方財(cái)政承受能力論證時(shí)，“從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過(guò)一般公共預(yù)算的10%”的政策邏輯起點(diǎn)在于從“宏觀角度”保障政府履約能力，防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并非針對(duì)具體預(yù)算編制工作。具體到實(shí)際預(yù)算安排如何在《預(yù)算法》框架內(nèi)的政府四類預(yù)算中合理分配是在整體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下來(lái)實(shí)施，需要報(bào)告編制單位與預(yù)算編制部門共同溝通，做到“事前算清”。一般公共預(yù)算10%的紅線仍應(yīng)堅(jiān)持，在此降杠桿、控風(fēng)險(xiǎn)、促規(guī)范的大背景下，不能濫用政府性基金預(yù)算承擔(dān)PPP項(xiàng)目政府的支出責(zé)任。

(二)細(xì)化財(cái)政承受能力評(píng)估

現(xiàn)階段，PPP項(xiàng)目《財(cái)政承受能力評(píng)估報(bào)告》的編制或應(yīng)更加深入，同時(shí)亦對(duì)報(bào)告編制單位提出更高要求。地方政府財(cái)政承受能力論證工作應(yīng)細(xì)致分析項(xiàng)目政府資金來(lái)源及組成，涉及“土地、無(wú)形資產(chǎn)”等其他基金預(yù)算內(nèi)政府投入部分應(yīng)做到“事前算清”，并為合作期內(nèi)政府付費(fèi)(政府可行性缺口補(bǔ)助)資金的不同來(lái)源(預(yù)算科目)提供測(cè)算依據(jù)，有必要時(shí)應(yīng)聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助完成。

(三)完善政府性基金預(yù)算上限控制

地方政府財(cái)政承受能力論證時(shí)，政府支出責(zé)任中各政府預(yù)算賬戶內(nèi)如何分配時(shí)，政府性基金預(yù)算中安排PPP項(xiàng)目支出責(zé)任應(yīng)設(shè)置“紅線”。依據(jù)“財(cái)金〔2015〕21號(hào)”文建議由“省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。”具體涉及控制指標(biāo)時(shí)，可參考一般公共預(yù)算的10%和各地歷年政府性基金預(yù)算中相關(guān)科目中可用部分的占比情況，并充分考慮各方因素，如政府性基金的征收和使用期限要求，確保PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)各年預(yù)算支出安排能夠合理的預(yù)估，風(fēng)險(xiǎn)能夠合理控制，政府支出責(zé)任能夠有效保障。

在防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、鼓勵(lì)規(guī)范實(shí)施的大背景下，PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任的全口徑預(yù)算管理應(yīng)更為規(guī)范，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等的使用或?qū)⒂绊懙较乱浑A段PPP模式發(fā)展，應(yīng)盡早將相關(guān)內(nèi)容納入監(jiān)管范圍內(nèi)。若管理不好PPP項(xiàng)目的政府支出部分的風(fēng)險(xiǎn)任有可能項(xiàng)目其他方面衍生，引致整體地方債務(wù)空閑無(wú)法控制，隱形增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。