財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))的發(fā)布，對(duì)于國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作帶來(lái)了不小的沖擊，在此背景下，區(qū)域性綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目后續(xù)該如何推進(jìn)?過(guò)去的一些實(shí)施方式還能否復(fù)制?實(shí)踐中需要注意哪些具體問(wèn)題?這些問(wèn)題都是政府和社會(huì)投資人需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。筆者結(jié)合近年來(lái)為此類(lèi)項(xiàng)目提供咨詢(xún)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，試就上述問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單剖析。

一、區(qū)域性綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的現(xiàn)狀

(一)基本概念

區(qū)域性綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”)，實(shí)踐中也稱(chēng)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)或園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在我國(guó)目前的法規(guī)政策中對(duì)其尚無(wú)明確的定義，一般來(lái)講，是指在符合國(guó)家及地方規(guī)劃的前提下對(duì)成片區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)性地改造、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的行為，通常會(huì)包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)等內(nèi)容。從PPP項(xiàng)目角度看，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)將項(xiàng)目劃分為19個(gè)一級(jí)行業(yè)，其中“城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)”類(lèi)項(xiàng)目基本上可以理解為即以PPP模式實(shí)施的綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其下包括園區(qū)開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地儲(chǔ)備、廠(chǎng)房建設(shè)和其他5個(gè)二級(jí)分類(lèi)。

(二)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的常見(jiàn)實(shí)施模式

此類(lèi)項(xiàng)目的傳統(tǒng)實(shí)施模式，主要包含以下幾種：一是最早的政府直接投資建設(shè)開(kāi)發(fā)的模式，即政府直接作為投資主體進(jìn)行區(qū)域的建設(shè)開(kāi)發(fā)，資金來(lái)源主要以財(cái)政性資金為主;第二種是在政企開(kāi)發(fā)的改革趨勢(shì)下，由平臺(tái)公司作為投融資主體的模式，其資金來(lái)源主要是財(cái)政性資金+債務(wù)性融資，但債務(wù)性資金的還本付息仍然依靠政府補(bǔ)貼;第三種是完全市場(chǎng)化的操作模式，由企業(yè)享有土地溢價(jià)分成或通過(guò)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)取得收益，政府投入較少，但隨著政策的收緊，該模式已基本陷入瓶頸。近幾年來(lái)，隨著PPP模式的興起，社會(huì)資本通過(guò)PPP方式參與區(qū)域性綜合開(kāi)發(fā)已成為一個(gè)創(chuàng)新。

(三)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

根據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第9期季報(bào)》，截至2017年12月末，管理庫(kù)內(nèi)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目共有417個(gè)，占管理庫(kù)所有項(xiàng)目總數(shù)的5.8%，位列第四;該類(lèi)項(xiàng)目的投資額合計(jì)為11405億元，占管理庫(kù)所有項(xiàng)目總投資額的10.6%，位列第三，其中單個(gè)項(xiàng)目投資額在100億以上的為20個(gè)。從上述數(shù)據(jù)看，PPP模式已成為綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的重要路徑之一。

二、92號(hào)文的對(duì)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目帶來(lái)的沖擊

2017年11月份，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“92號(hào)文”)，提出為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，一方面要嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要集中清理不合規(guī)的已入庫(kù)項(xiàng)目，并對(duì)各類(lèi)不合規(guī)情形作了詳細(xì)的列舉，勘稱(chēng)近幾年P(guān)PP大規(guī)模推廣以來(lái)國(guó)家層面所出臺(tái)的最全面、最詳細(xì)的負(fù)面清單。從92號(hào)文的具體規(guī)定來(lái)看，與后續(xù)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的實(shí)施特別相關(guān)的主要是以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

(一)純政府付費(fèi)類(lèi)的綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目將會(huì)受限