專家評(píng)審制度由來(lái)已久，現(xiàn)階段，其仍以分權(quán)制衡、預(yù)防腐敗為前提，注重程序化的管理，形成了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家多方參與、互相制約，監(jiān)管部門事中事后監(jiān)管的基本格局。然而，伴隨著政府采購(gòu)改革的步伐，專家評(píng)審制度也暴露出了許多問(wèn)題，如缺乏組織性、評(píng)審過(guò)于單一、未實(shí)現(xiàn)公共利益最大化……我國(guó)的評(píng)審制度想要“百尺竿頭”，則還需“更進(jìn)一步”。

1、缺乏強(qiáng)有力的組織

專家評(píng)審制度運(yùn)行機(jī)制是建立在采購(gòu)人內(nèi)控管理、專家獨(dú)立評(píng)審和行政主管部門監(jiān)管和救濟(jì)的基礎(chǔ)之上的。采購(gòu)人是采購(gòu)活動(dòng)的關(guān)鍵少數(shù)，歸口的內(nèi)控管理機(jī)制是評(píng)審制度有效運(yùn)行的前提。然而“行政職能式”組織結(jié)構(gòu)的管理模式，是多口、多頭的行政管理，并不針對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目這種一次性任務(wù)組織。多頭管理，權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜，銜接界面劃分困難，項(xiàng)目管理歸口難以準(zhǔn)確定位，未突出項(xiàng)目第一責(zé)任人的主體責(zé)任，項(xiàng)目追責(zé)、績(jī)效管理難度系數(shù)也較大。比如，從評(píng)審委員會(huì)采購(gòu)人代表的選派上就可見(jiàn)一斑。

筆者認(rèn)為，多頭管理能否行之有效，這關(guān)鍵在于是否擁有統(tǒng)一指揮的歸口管理部門。依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2016]99號(hào)）采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部歸口管理部門，具體負(fù)責(zé)本單位、本系統(tǒng)的政府采購(gòu)執(zhí)行管理。歸口管理部門應(yīng)當(dāng)牽頭建立本單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，明確本單位相關(guān)部門在政府采購(gòu)工作中的職責(zé)與分工，建立政府采購(gòu)與預(yù)算、財(cái)務(wù)（資金）、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，共同做好編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購(gòu)需求、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問(wèn)質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作。但在現(xiàn)實(shí)工作中，以行政職能體系為組織結(jié)構(gòu)來(lái)管控具體項(xiàng)目，歸口管理部門因責(zé)任重大、協(xié)調(diào)部門利益困難、缺乏專業(yè)技術(shù)能力和業(yè)務(wù)知識(shí)等因素備感無(wú)奈，歸口管理很難實(shí)現(xiàn)。該問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因是沒(méi)有上級(jí)行政主管單位的直接壓力。并且，各單位采取的是單純的預(yù)算執(zhí)行考核而不是項(xiàng)目全過(guò)程管理，項(xiàng)目管理并未與預(yù)算編制、績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合。內(nèi)在動(dòng)力的缺失，使得大多單位還是分口各自管理。

目前，各采購(gòu)單位基本按照管采分離的模式，建立以行政職能管理體系模式為基礎(chǔ)的內(nèi)部管控機(jī)制。形成預(yù)算和支付（計(jì)財(cái)）→立項(xiàng)和需求（業(yè)務(wù)部門）→采購(gòu)（政采部門）→執(zhí)行和驗(yàn)收（業(yè)務(wù)部門）的政府采購(gòu)工作流程和各自的內(nèi)控流程，紛紛組建單獨(dú)的政采部門，把采購(gòu)環(huán)節(jié)剝離于決策與合同執(zhí)行過(guò)程，從而起到預(yù)算、采購(gòu)、業(yè)務(wù)部門的相互監(jiān)督、相互制約、相互分離的目的。這種分階段、穿插式、發(fā)散形的多頭行政管理模式很難明晰地劃分權(quán)責(zé)，部門之間職能交叉銜接，管理職能難以落實(shí)到位，甚至無(wú)法準(zhǔn)確定位到歸口管理，因而容易發(fā)生相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，且工作流程繁瑣、效率低下。行政主管單位監(jiān)管也是點(diǎn)對(duì)面（監(jiān)控到單位或部門未精細(xì)到項(xiàng)目）和脫節(jié)式的管理（單純的預(yù)算執(zhí)行考核而不是項(xiàng)目全過(guò)程管理，未與預(yù)算編制、績(jī)效管理有機(jī)的結(jié)合）。采購(gòu)部門常常注重程序規(guī)范以實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的合法性，卻忽視了對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目需求特點(diǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的研究以及采購(gòu)后項(xiàng)目績(jī)效的考核。

要知道，評(píng)審環(huán)節(jié)是政府采購(gòu)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政府采購(gòu)活動(dòng)中起著承上啟下的樞紐作用，最終的成果是與供應(yīng)商簽訂合約，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人職能業(yè)務(wù)發(fā)展需要，完成公共資金的市場(chǎng)投入，直接體現(xiàn)著公共利益最大化的程度。第三方專家評(píng)審制度是否能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)功能，發(fā)揮作用，關(guān)鍵是要有強(qiáng)有力的組織能力，在這一點(diǎn)上，采購(gòu)人起著舉足輕重的作用。如果沒(méi)有全過(guò)程集中歸口統(tǒng)一指揮和清晰的權(quán)責(zé)界限，各個(gè)內(nèi)控環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)明晰責(zé)任未能到位，如此一來(lái)，評(píng)審制度將流于形式。只關(guān)注程序規(guī)范合法化的采購(gòu)，很容易被不良供應(yīng)商操縱，被市場(chǎng)圍獵，由強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)變?yōu)槿鮿?shì)被動(dòng)，降低了采購(gòu)效率和公信力，并帶來(lái)較大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

個(gè)人理解，現(xiàn)階段評(píng)審制度利益制衡設(shè)計(jì)的建模架構(gòu)是，評(píng)審程序在采辦人（采購(gòu)人采購(gòu)環(huán)節(jié)法定代理人，一般獨(dú)立于項(xiàng)目業(yè)務(wù)部門和代理機(jī)構(gòu)）組織的監(jiān)督下，通過(guò)與外界利益隔離封閉的獨(dú)立評(píng)審，利用專家評(píng)審中立、專業(yè)性的綜合評(píng)價(jià)，以少數(shù)服從多數(shù)的原則，陪審、驗(yàn)證采購(gòu)人代表（項(xiàng)目相關(guān)人員）的利益表達(dá)是否實(shí)現(xiàn)了公共利益的最大化，最后通過(guò)監(jiān)管部門的事后監(jiān)管和救濟(jì)，達(dá)到維護(hù)國(guó)家利益和當(dāng)事者利益的目的，提高公共資金使用效益?？梢?jiàn)，采辦人（采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）、采購(gòu)人代表、專家評(píng)審是評(píng)審制度利益制衡的關(guān)鍵。專家評(píng)審、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范越來(lái)越受制于我們?nèi)遮呁晟频囊?guī)章制度。而政采活動(dòng)現(xiàn)實(shí)存在的采辦人和采購(gòu)人代表作為公權(quán)的代理人卻沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)章制度去約束，只是受制于形式多樣的采購(gòu)人內(nèi)控管理機(jī)制。關(guān)鍵主體責(zé)任人、組織者，身份、崗位職責(zé)卻不明不清，這背離了評(píng)審制度利益制衡設(shè)置的初衷，弱化了制度設(shè)計(jì)的功能。

筆者建議，財(cái)政部應(yīng)進(jìn)一步從內(nèi)部控制管理的角度，理順政府采購(gòu)管采權(quán)責(zé)關(guān)系，明確管理部門、業(yè)務(wù)部門、計(jì)財(cái)部門、采購(gòu)部門、單位領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)工作人員（特別是評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)采購(gòu)經(jīng)辦人、采購(gòu)人代表）在政府采購(gòu)流程中的崗位職責(zé)、權(quán)責(zé)界限和工作機(jī)制。逐步從程序化行政管理精細(xì)到項(xiàng)目管理上來(lái)。

此外，就是要以采辦人和采購(gòu)人代表為關(guān)鍵抓手。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度牢籠的前提下，采購(gòu)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人是實(shí)現(xiàn)制度功能的“重要人物”，是程序的起點(diǎn)和終點(diǎn)，是評(píng)審制度成敗的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。以工程建設(shè)為例，該領(lǐng)域引入了項(xiàng)目法人制度，明確了項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任主體及其在工程建設(shè)全過(guò)程管理中承擔(dān)相應(yīng)的法定權(quán)利和責(zé)任。項(xiàng)目法人依照國(guó)家法律規(guī)定，以合同的方式將建設(shè)管理目標(biāo)與責(zé)任關(guān)系分解并延伸至參建各方，形成分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、齊抓共管的局面，項(xiàng)目法人是完全、獨(dú)立、對(duì)等的民事主體，行政監(jiān)管也是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的管理，權(quán)責(zé)關(guān)系清晰、一目了然。而在政府采購(gòu)領(lǐng)域，政府采購(gòu)法作為實(shí)體法更多側(cè)重于采購(gòu)環(huán)節(jié)和程序管理。評(píng)審制度軟件設(shè)計(jì)上未充分考慮載體的實(shí)際情況，形式簡(jiǎn)單，只是規(guī)定了社會(huì)專家不低于專家總數(shù)2/3的原則，對(duì)采購(gòu)人代表的具體要求不太明朗。從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，分權(quán)的目的是達(dá)到了，但法定授權(quán)的第一責(zé)任人（一般為業(yè)務(wù)部門項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）的責(zé)任卻因多頭、分頭管理而難于追責(zé)，績(jī)效和激勵(lì)機(jī)制就更難從說(shuō)起了。

選派采購(gòu)人代表是采購(gòu)人的法定權(quán)利，采購(gòu)人代表在評(píng)審委員會(huì)里往往起著一錘定音的作用，那些熟悉項(xiàng)目特點(diǎn)、了解市場(chǎng)行情、掌握招標(biāo)文件要點(diǎn)的采購(gòu)人代表在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)比較容易把控結(jié)果動(dòng)向，利于結(jié)果導(dǎo)向、公允價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。然而熟悉項(xiàng)目的采購(gòu)人代表也可能因提前接觸供應(yīng)商，容易與供應(yīng)商進(jìn)行利益交換，出現(xiàn)在評(píng)審時(shí)不公正，并發(fā)表誘導(dǎo)性和傾向性意見(jiàn)，影響、誤導(dǎo)其他專家等現(xiàn)象或嫌疑。在反腐倡廉的高壓下，許多采購(gòu)部門為追求公平，紛紛主動(dòng)放棄選派采購(gòu)人代表的權(quán)利。某些地方及單位監(jiān)管部門以廉政建設(shè)為由建章立制禁止采購(gòu)人代表參與項(xiàng)目評(píng)審,剝奪采購(gòu)人法定的權(quán)利。即使選派也是套用社會(huì)專家的抽取和管理辦法，禁止項(xiàng)目相關(guān)人員作為采購(gòu)人代表，派出的采購(gòu)人代表往往對(duì)項(xiàng)目并不了解，而這樣的采購(gòu)人代表不如不派。