《深化政府采購制度改革方案》要求建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制。集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭，是圍繞著集中采購業(yè)務(wù)，即集中采購目錄內(nèi)品目的采購業(yè)務(wù)的競爭?！墩少彿ā芬?guī)定，納入集中采購目錄屬于通用類的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。作為協(xié)議供貨的電子化平臺，政府采購電子賣場解決的是集中采購目錄以內(nèi)、公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府采購，也應(yīng)當(dāng)屬于集中采購業(yè)務(wù)，委托集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

目前，中央單位的政府采購電子賣場業(yè)務(wù)均由集中采購機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在協(xié)議供貨制度從中央向地方推廣的過程中，一些地方的電子賣場建設(shè)運(yùn)營主體卻不是集中采購機(jī)構(gòu)，而是財政部門。政府采購電子賣場的運(yùn)營主體到底是財政部門還是集中采購機(jī)構(gòu)？財政部在中央單位開展協(xié)議供貨制度的文件中明確了財政部門和集中采購機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，但政府采購法規(guī)文件中卻缺乏關(guān)于協(xié)議供貨制度的詳細(xì)規(guī)定。地方在電子賣場業(yè)務(wù)執(zhí)行中并沒有完全參照中央單位電子賣場的運(yùn)營模式，而是依據(jù)各自不同的認(rèn)識確立了不同的運(yùn)營主體。集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭，要不要在電子賣場業(yè)務(wù)中開展競爭？如果電子賣場也是競爭的業(yè)務(wù)之一，那么歸屬于財政部門的電子賣場與歸屬于集中采購機(jī)構(gòu)的電子賣場之間的競爭，不就成了財政部門和集中采購機(jī)構(gòu)之間的競爭嗎？政府采購電子賣場的運(yùn)營主體歸屬問題本質(zhì)上是協(xié)議供貨標(biāo)后執(zhí)行中運(yùn)營主體的歸屬問題，這看似是一個小問題，但正是對這個小問題的不同認(rèn)識，造成了當(dāng)前集中采購機(jī)構(gòu)不同的發(fā)展?fàn)顩r，甚至還將影響集中采購機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展。對這個問題進(jìn)行研究，并不是要改變現(xiàn)狀，而是要厘清電子賣場監(jiān)督管理職能和執(zhí)行職能的邊界，同時在集中采購機(jī)構(gòu)開展競爭的大背景下探索電子賣場的發(fā)展和集中采購機(jī)構(gòu)的未來。

財政部文件對執(zhí)行協(xié)議供貨制度的規(guī)定

財政部在《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫〔2004〕104號）、《中央單位政府集中采購管理實施辦法》（財庫〔2007〕3號）、《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位政府集中采購工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2009〕101號）三份文件中對中央單位協(xié)議供貨執(zhí)行中各方的職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。這三份文件始終貫徹《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于全面推進(jìn)政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕74號）關(guān)于政府采購管理職能與執(zhí)行職能分離的要求?！吨醒雴挝徽胁少徆芾韺嵤┺k法》（財庫〔2007〕3號）在總則中規(guī)定：“政府集中采購實行監(jiān)督管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的管理體制。財政部是中央單位政府采購工作的監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)政府集中采購活動中的各項監(jiān)督管理職責(zé)。中央單位和集中采購機(jī)構(gòu)履行操作執(zhí)行職能，接受財政部的監(jiān)督管理”。

作為主管部門的財政部，在協(xié)議供貨執(zhí)行中主要承擔(dān)了管理職能，負(fù)責(zé)對協(xié)議供貨或定點采購的管理、執(zhí)行要求和處罰等作出規(guī)定。財政部負(fù)責(zé)備案的事項有：采購方案（包括擬采用的采購方式、采購進(jìn)度計劃、供應(yīng)商資格條件、評標(biāo)或評審標(biāo)準(zhǔn)、中標(biāo)或成交供應(yīng)商數(shù)量或淘汰比例、服務(wù)承諾條件和協(xié)議有效期等內(nèi)容）；集中采購機(jī)構(gòu)組織的協(xié)議供貨、定點采購協(xié)議書副本。負(fù)責(zé)審批的事項有：集中采購機(jī)構(gòu)組織實施協(xié)議供貨采購、定點采購，其實施方案、招標(biāo)文件、中標(biāo)結(jié)果、協(xié)議內(nèi)容中需要變更的；政府集中采購的協(xié)議供貨協(xié)議書、定點采購協(xié)議書和財政部門直接支付項目采購合同的變更，涉及支付金額的。財政部對中標(biāo)供應(yīng)商履約實施監(jiān)督管理，對協(xié)議供貨或定點采購的中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行監(jiān)督檢查。涉及對中標(biāo)供應(yīng)商處以罰款、禁止參加政府采購活動、列入不良行為記錄名單等處罰的，應(yīng)由財政部依法作出決定。

作為操作執(zhí)行部門的集中采購機(jī)構(gòu)，在協(xié)議供貨中主要承擔(dān)具體實施的組織工作。集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)在協(xié)議供貨或定點采購活動開始前征求中央單位和供應(yīng)商等方面的意見，制定采購方案。采購方案應(yīng)在確定貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單前報財政部備案。集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定和公告協(xié)議供貨、定點采購中標(biāo)貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單。協(xié)議供貨或定點采購實施中，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)協(xié)議約定對實施情況進(jìn)行跟蹤和市場調(diào)查，督促中標(biāo)供應(yīng)商按照協(xié)議規(guī)定履行價格和服務(wù)的承諾。同時，還要按照與供應(yīng)商簽訂的采購協(xié)議內(nèi)容，對協(xié)議產(chǎn)品價格、定點服務(wù)質(zhì)量、供應(yīng)商執(zhí)行協(xié)議情況等進(jìn)行檢查和監(jiān)測，并淘汰考評不合格的供應(yīng)商。集中采購機(jī)構(gòu)作為采購活動的組織者，可以對違反采購協(xié)議規(guī)定的行為向社會進(jìn)行公告，但禁止評審專家和供應(yīng)商參與政府采購活動、罰款等處罰，應(yīng)由財政部依法作出決定。

作為采購人，中央單位應(yīng)按照財政部規(guī)定和集中采購機(jī)構(gòu)公告的協(xié)議供貨、定點采購貨物、服務(wù)項目目錄及供應(yīng)商名單實施采購。供應(yīng)商違反協(xié)議或者不遵守中標(biāo)承諾的，中央單位可以向集中采購機(jī)構(gòu)反映，也可以向財政部反映。

財政部在協(xié)議供貨執(zhí)行的規(guī)定中，始終堅持“管采分離”原則，將協(xié)議供貨的具體組織工作委托給集中采購機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)一方面按照財政部的規(guī)定，另一方面按照框架協(xié)議中與供應(yīng)商的約定組織開展工作。協(xié)議供貨、定點采購的執(zhí)行以財政部規(guī)定和指定媒體及相關(guān)媒體共同公告的貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單為準(zhǔn)，媒體公告結(jié)果不一致時，以財政部指定媒體為準(zhǔn)。集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公告工作。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，通過網(wǎng)站建立的協(xié)議供貨電子化平臺，早期的功能其實就是代替?zhèn)鹘y(tǒng)媒體公布貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單，即為采購人提供查詢功能，這也是政府采購電子賣場最基本的功能。財政部未出臺協(xié)議供貨制度的具體規(guī)定，地方在執(zhí)行協(xié)議供貨時本應(yīng)參照財政部對中央單位協(xié)議供貨的制度設(shè)計，而現(xiàn)實卻并非如此。

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中的認(rèn)識分歧

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中，一部分省市嚴(yán)格參照中央電子賣場監(jiān)督管理與執(zhí)行運(yùn)營分離的模式，一部分省市的財政部門并沒有將電子賣場的運(yùn)營歸屬于集中采購機(jī)構(gòu)，而是自己既監(jiān)督管理又執(zhí)行運(yùn)營。這主要源于人們對誰是協(xié)議供貨公開招標(biāo)項目的采購人存在分歧。在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）廢止之前，協(xié)議供貨項目必須采用公開招標(biāo)方式確定商品和供應(yīng)商。既然是公開招標(biāo)項目，就必須有采購人和采購人的委托。協(xié)議供貨項目的采購人是相關(guān)所有預(yù)算單位，然而項目招標(biāo)過程中不可能所有預(yù)算單位都參與，這就需要一個能代表所有預(yù)算單位的采購人代表，將協(xié)議供貨項目委托于集中采購機(jī)構(gòu)。