實踐中，采購文件制作成本如何界定存在一定爭議，尤其是電子采購文件普及以來更是如此。本文作者認為，采購文件是否收費、如何收費不宜一刀切，可將制作成本按照狹義制作成本和廣義制作成本兩種方式予以理解，具體根據(jù)相關政策文件規(guī)定和委托代理協(xié)議的約定等因素酌情確定采購文件售價。

政府采購實踐中，采購文件制作成本如何界定始終存在一定的爭議，是否收費以及如何收費，業(yè)界看法不一。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第二十四條規(guī)定，招標文件售價應當按照彌補制作、郵寄成本的原則確定。《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）第十條也有類似規(guī)定，“磋商文件售價應當按照彌補磋商文件制作成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目預算金額作為確定磋商文件售價依據(jù)。”

當前，政府采購項目采購人多數(shù)委托社會中介機構（以下簡稱“中介機構”）辦理采購手續(xù)，中介機構絕大多數(shù)屬于中小微企業(yè)，且小微企業(yè)占多數(shù)，盈利能力和抗風險能力較差。中介機構的收入來源主要是采購代理服務費和采購文件工本費。電子采購文件普及后，取消采購文件工本費的呼聲高漲，部分地方政府基于減輕供應商負擔、降低交易成本等角度考慮，發(fā)文取消了當?shù)卣少忢椖康牟少徫募け举M。

筆者認為，如一刀切地取消采購文件工本費，勢必會加大中介機構尤其是小微型中介機構的生存壓力。且中介機構收入降低往往容易降低其主觀能動性和服務質(zhì)量，不利于發(fā)揮其專業(yè)特長，最終不利于保證政府采購的質(zhì)量。筆者建議，可將采購文件制作成本按照狹義制作成本和廣義制作成本兩種方式予以理解：狹義的制作成本可理解為印刷成本；廣義的制作成本可理解為印刷費、編制及審核人工費、辦公場所及設施等固定資產(chǎn)攤銷費、水電物業(yè)費等所有直接成本和間接成本，部分復雜項目還包括采購文件編制時產(chǎn)生的專家咨詢費等成本費用。采購文件制作成本屬于整個采購項目交易成本的一部分，“羊毛出在羊身上”，歸根結底最終的承擔方是采購人，故采購文件是否收費、如何收費不宜一刀切，應根據(jù)相關政策文件規(guī)定、委托代理協(xié)議的約定及采購項目具體情況等因素酌情確定。

一、招標采購項目

招標采購項目通常參照原國家計委《關于印發(fā)〈招標代理服務收費管理暫行辦法〉的通知》（計價格〔2002〕1980號）收取采購代理服務費或在此基礎上予以一定折扣，與采購項目中標金額掛鉤，采用招標方式采購的項目金額通常較大，具有一定的利潤空間，筆者建議招標文件制作成本按照狹義成本理解，即只考慮印刷成本。招標文件工本費可按下列兩種方式確定：

（一）發(fā)售電子招標文件

發(fā)售電子招標文件應當包括電子化招標采購時供應商通過網(wǎng)絡自行下載和采用傳統(tǒng)方式進行招標采購時中介機構通過電子郵件、微信、QQ等方式將電子招標文件發(fā)送給供應商等情形。該情形下招標文件制作、郵寄成本均為零，故應當免費提供。該類情形也符合當前政策趨勢，如筆者所在的山東省，2020年5月8日發(fā)布的《山東省人民政府關于持續(xù)深入優(yōu)化營商環(huán)境的實施意見》（魯政辦字〔2020〕61號）第十二條“規(guī)范招投標和政府采購行為”中就提出，“對提供電子招標文件的招投標項目免收招標文件工本費”。

（二）發(fā)售紙質(zhì)招標文件

雖然發(fā)售電子招標文件已成為主流形式，但個別供應商仍希望中介機構在電子招標文件以外再額外提供紙質(zhì)招標文件，原因包括便于閱讀、存檔、防范電子版與紙質(zhì)版存在差異等，中介機構此時通常會應供應商要求提供加蓋印章的紙質(zhì)版招標文件。該情形下便存在招標文件印刷等制作成本，故建議應當允許中介機構收取一定的費用以補償印刷成本，收取標準可參考當?shù)卣嘘P部門出具的指導意見。如筆者所在的地方，中介機構通常會參照山東省財政廳政府采購監(jiān)督管理處2013年11月1日發(fā)布的《關于重申政府采購項目招標文件費用收取的通知》中的規(guī)定標準收取。如需郵寄，則郵寄成本按照快遞運營商收費標準據(jù)實收取或者直接采用到付形式郵寄。該類情形符合財政部87號令第二十四條規(guī)定的“招標文件售價應當按照彌補制作、郵寄成本的原則確定”，也照顧到了中介機構的成本支出，且對供應商來講屬于自愿主動選擇的付費方式，是一種公允的收付費行為。當然，中介機構不應當強制供應商購買紙質(zhì)招標文件，供應商一般也沒有必要購買紙質(zhì)招標文件。