——在陜西省工程造價咨詢行業(yè)PPP項目咨詢培訓會議的主題報告

為了普及關(guān)于PPP投融資模式的基本知識和國家關(guān)于推廣PPP投融資模式的政策法規(guī)，促進全省工程造價咨詢企業(yè)開拓PPP項目咨詢市場，提高注冊造價工程師從事PPP項目咨詢的能力與水平，加快工程造價咨詢行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，省建設(shè)工程造價管理協(xié)會為此系統(tǒng)地介紹相關(guān)的國家政策規(guī)定與知識。介紹分為三個部分：一、PPP項目概述；二、PPP項目給工程造價咨詢行業(yè)帶來的機遇與挑戰(zhàn)；三、開展PPP項目咨詢是工程造價咨詢企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點。

一、PPP項目概述

1.什么是PPP項目？PPP項目最簡明的定義，就是采用政府和社會資本合作模式的投融資項目。因這種模式起源于發(fā)達社會的英國，英語為Public-Private-Partnership,縮寫為PPP，翻譯為中文即“公、私合作”或者“公、私合營”。在歐、美等發(fā)達國家，PPP項目就是公、私合作項目，或者稱為公、私合營項目。在我國PPP項目最權(quán)威的定義，應(yīng)當是國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)【2015】42號）中的表述：“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資和運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確權(quán)責關(guān)系，由社會資本提供服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果，向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。”解讀這一定義，應(yīng)特別關(guān)注一大特點、四大關(guān)鍵詞。一大特點是，我國的PPP投融資模式，不稱其為“公私合作”，而是稱其為“政府和社會資本合作”，這是由中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)所決定的。四大關(guān)鍵詞是：一是競爭擇優(yōu)，即選擇社會資本的方式必須是通過競爭擇優(yōu)選擇；二是具有投資和運營管理能力，明確了社會資本必須具有的能力，即社會資本既要具有投融資能力，又必須具有相關(guān)項目的運營管理能力，而且兩者缺一不可；三是平等協(xié)商，指出了在合作中政府和社會資本之間的關(guān)系是平等的民事關(guān)系；四是績效評價，即政府依據(jù)社會資本所提供的公共服務(wù)的績效水平，向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本的收益。

2.推行PPP模式的重大意義是什么？PPP模式作為公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的一種供給模式，在歐美發(fā)達社會已經(jīng)得到普遍應(yīng)用，在南美、亞洲一些新興經(jīng)濟體也正在應(yīng)用。我國應(yīng)用PPP模式的歷程，從上個世紀90年代中期到今天，大體可以分為三個階段，1995—2003年為起步摸索階段，以利用外資為特點，先后在一批能源和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)用這一模式，摸索積累了一些初步經(jīng)驗；2004—2013年為穩(wěn)步發(fā)展階段，以建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令126號）為標志，以地方政府積極參與為動力，PPP應(yīng)用得到長足發(fā)展；2014—今，為出臺頂層設(shè)計、大力推廣階段，以國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)【2015】42號）、國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和財政部發(fā)布《政府和社會資本合作操作指南》（財金【2014】113號）和國家發(fā)展改革委發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》作為頂層設(shè)計的標志，以深化供給側(cè)改革為動力，PPP模式應(yīng)用得到規(guī)范、迅速地發(fā)展。也許大家會問，國家為什么在當前要大力推行PPP模式，有何重大意義？我覺得，可以從以下幾點來認識其重大意義：

第一，PPP模式是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制全面深化改革的必然選擇。《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制、鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)【2014】60號）指出，“創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑”，“建立政府和社會資本合作機制，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)【2016】18號）進一步明確指出，要“鼓勵政府和社會資本合作”。這兩個《意見》，是截止目前對PPP模式的最高肯定與支持，也是進一步規(guī)范PPP模式頂層設(shè)計的最高政策依據(jù)。兩個《意見》均明確要求各地區(qū)、各部門，根據(jù)市場需求和財力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在市政基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)、環(huán)境保護、交通運輸、能源、農(nóng)林水利、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域，擴大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。

第二，PPP模式是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新。大家知道，在傳統(tǒng)模式下，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由政府投資建設(shè)、運營、管理，隨著城市化步伐的進一步加快，一方面公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足，已經(jīng)成為制約發(fā)展的瓶頸，另一方面則有大量社會資本閑置，未充分發(fā)揮其功能。而在PPP模式下，政府采用競爭性方式，擇優(yōu)選擇兼具投融資能力和運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商的原則，通過合同明確各自的權(quán)責，由社會資本向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，充分發(fā)揮市場機制的作用，有利于提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率，實現(xiàn)公共利益的最大化。

第三，PPP模式有利于打造新常態(tài)下經(jīng)濟增長的新動能。在經(jīng)濟新常態(tài)下，推行PPP模式，將打破傳統(tǒng)的行業(yè)準入限制，激發(fā)社會資本的活力，形成多元化、可持續(xù)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投融資渠道，造就經(jīng)濟增長的新動能。關(guān)于這一點，我在后面還將更具體地向大家介紹。

第四，PPP模式能促進不斷完善財政投入和管理方式，提高財政資金的使用效益。政府以運營補貼等作為社會資本提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的對價，以績效考核結(jié)果作為對價支付的依據(jù)，并列入政府年度財政預(yù)算、中長期財政規(guī)劃和政府財務(wù)報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政不足，減輕當期財政壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府債務(wù)風險。

3.PPP模式適用于哪些領(lǐng)域？依據(jù)國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)的財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行“PPP指導意見”的規(guī)定，PPP模式適用于以下12大類公共服務(wù)領(lǐng)域的項目：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化。這12大類項目中，能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程需要實施特許經(jīng)營的，按照國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行共同發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

4.PPP模式有哪些主要的實現(xiàn)形式？依據(jù)“PPP指導意見”和“特許經(jīng)營管理辦法”的規(guī)定，我國現(xiàn)行PPP模式的主要實現(xiàn)形式有以下幾種：